Resumen
El inicio de los Servicios Sociales de
Atención Primaria en Aragón
antonio matías solanilla
trabajaDor soCial en
ComarCa Hoya De HuesCa
amatias@unizar.es
Resumen: Los Servicios Sociales de Atención Prima-
ria en Aragón nacen en la ciudad de Zaragoza en 1980 y
a los pocos años se empiezan a desarrollar también en
diferentes poblaciones de las tres provincias aragone-
sas. Cuando se cumplen cuarenta años de las primeras
experiencias se hace necesario el recordar cómo fueron
esos inicios y cuál fue el contexto de esa época. Para
ello se ha hecho un rastreo bibliográfico y análisis tanto
de las diferentes disposiciones legislativas como de las
primeras memorias de estos servicios publicadas.
A la vez es necesario destacar y reconocer el papel
de las trabajadoras sociales, pues en su mayoría siem-
pre fueron mujeres, que estuvieron al frente desde el pri-
mer momento de estos servicios.
Palabras clave: Servicios Sociales de Atención Pri-
maria, política social, Aragón, trabajadoras sociales.
Acciones e Investigaciones Sociales. ISSN: 1132-192X, Núm. 40 (2019). Págs. 45 a 65
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The beginning of the Primary Care
Social Services in Aragon
Abstract: The Primary Care Social Services in Aragon were first set up
in Zaragoza in 1980 and a few years later they also opened up in various
towns in the three Aragonese provinces. On the occasion of the fortieth
anniversary of the first experiences, it is imperative to recall what these
beginnings were like and try to see them in the context of those times. With
this in mind, a bibliographical search and analysis was conducted both
with respect to the various legal provisions and also for the first reports
published on these services.
Likewise, it is also necessary to point out and recognise the role played
by the social workers as, in most cases, it always turned out to be women
at the head of these services right from the outset.
Keywords: primary care social services, social policy, Aragon, social
workers.
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INTRODUCCIÓN
Los Servicios Sociales de Atención Primaria (SSAP) en Aragón
aparecen con el inicio de la década de los ochenta en la ciudad
de Zaragoza y posteriormente, a partir del año 1983 se van mul-
tiplicando en otras poblaciones de las tres provincia aragonesas
hasta que a finales del siglo XX se puede afirmar que práctica-
mente todo el territorio aragonés está cubierto por este nuevo
sistema de protección social. Estos Servicios se crean gracias
al trabajo decidido de una serie de profesionales y responsables
políticos que en la década de los ochenta apostaron por una
nueva serie de derechos sociales enfocados a toda la población.
Cuarenta años después, y cuando el sistema está consolidado
aunque en permanente revisión merece la pena investigar cómo
fueron esos inicios y esos compromisos.
METODOLOGÍA
Para la elaboración del presente artículo se ha realizado bási-
camente una búsqueda pormenorizada de las primeras normas
legislativas publicadas por el Gobierno de Aragón en los años
ochenta del pasado siglo que permitieron la constitución de los
primeros Servicios Sociales de Base, así como de las memorias
que se publicaron de estos Servicios en esos primeros años de
vida. Se ha completado la investigación bibliográfica básicamente
consultando actas de congresos y jornadas relativas a Servicios
Sociales y/o Trabajo Social de la década y otras publicaciones de
Antonio
Matías Solanilla
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Recibido: 06/10/2019
Aceptado: 16/12/2019
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Sociales de Atención
Primaria en Aragón
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ese decenio o relativas al mismo. Muchas de ellas ya descatalo-
gadas y que promovían o incidían en la creación de esta nueva
red de Servicios.
EL INICIO DE LOS SERVICIOS SOCIALES DE ATENCIÓN
PRIMARIA
El final de la década de los sesenta del pasado siglo supuso
en España un cambio en la tendencia de la política social. Se
aceleró el paso en el proceso de universalización de las políticas
sociales de sanidad y educación no llegando a cubrir al 100%
de la población pero multipicándose y cubriendo a más de las
tres cuartas partes de la población española. Sin embargo, para
poder hablar de un Estado con un incipiente Bienestar Social era
necesario apostar también por un sistema de Servicios Sociales
que fuese público y universal (Rodríguez Cabrero, 1989). Y ahí
estaba prácticamente todo el trabajo por hacer. La creación de
este sistema hay que cifrarla con la llegada de la democracia y la
aprobación de la CE de 1978.
Los primeros pasos ideológicos de un intento de crear una red
de SSAP públicos se dan al final de la década de los setenta del
pasado siglo XX. con los movimientos sociales de la Iglesia, la
reconceptualización del Trabajo Social latinoamericana y la con-
quista del espacio profesional que se desarrolla en España (Sanz,
2001). Posteriormente las III Jornadas Nacionales de Asistentes
Sociales organizadas por la Federación Española de Asociacio-
nes de Asistentes Sociales (FEDAS) conocidas popularmente
como “Las Jornadas de Pamplona” celebradas en el año 1977
en la capital navarra y la posterior publicación del Libro “Introduc-
ción a los Servicios Sociales” (De las Heras y Cortajarena, 1978)
así como la labor de la conocida como “Escuela Catalana de Ser-
vicios Sociales” (Casado, 1987) desembocan en que en 1979 y
tras la celebración de las primeras elecciones locales democráti-
cas tras el franquismo se constituyan en Barcelona los primeros
centros de servicios sociales dependientes de un Ayuntamiento.
Primeros pasos legislativos
En la CE de 1978 no se encuentra ninguna referencia al tér-
mino “servicios sociales” y mucho menos a la denominación
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“servicios sociales generales, de base, de atención primaria…”
Hasta el art.148, apartado 1.20 no se habla de las competen-
cias de las Comunidades Autónomas en Asistencia Social.
Habrá que esperar a la Ley 11/1984 de 6 de Junio de Servicios
Sociales de la Comunidad Autónoma de Madrid para encontrar un
desarrollo que concrete la división entre Servicios Sociales gene-
rales y especializados atribuyendo al municipio la competencia y
titularidad de los mismos. Posteriormente la Ley 7/1985 de Bases
de Régimen Local refrenda esa competencia y titularidad al estipu-
lar en su artículos 25.2.k) y 26.1.c) que la prestación de Servicios
Sociales y de reinserción social es de competencia municipal y
obligatoria para los municipios mayores de 20.000 habitantes aun-
que no concreta en qué consisten esos servicios.
Los SSAP se empiezan a impulsar desde los Ayuntamientos
grandes y medianos sin tener las competencias ni la responsabi-
lidad por la presión de y el impulso de movimientos vecinales y
de profesionales del Trabajo Social (Aguilar, 2009) imbuidos por
el caldo de cultivo social y político que había surgido en los últi-
mos años del franquismo.
Los Servicios Sociales en la Ciudad de Zaragoza
Tras las elecciones municipales de 1979 que dan la victoria
en el Ayuntamiento de Zaragoza al PSOE se empieza a edificar
un sistema de Servicios Sociales de Atención Primaria bajo el
impulso de la recién creada Concejalía de Servicios Sociales. Al
frente de la misma se designa a la concejala María Arrondo y
como técnico más cercano la socióloga María Ángeles Campo
Antoñanzas. Arrondo tenía conocimientos de primera mano de
la experiencia municipal de Barcelona mientras que Campo An-
toñanzas se había formado en Vitoria. Así en Zaragoza se adap-
tan de manera propia las dos corrientes de Servicios Sociales de
Atención Primaria que había en ese momento en España
La implantación de los Centros de Servicios Sociales en Za-
ragoza fue progresiva, en 1982 ya estaban en marcha los cen-
tros de Casco Viejo, Delicias, La Almozara, Las Fuentes, Margen
Izquierda, Oliver, San José y zona Centro. Posteriormente y en
años sucesivos se crearían otro para los barrios rurales y otro
más en Casetas (Gutiérrez, 1999).
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Los Servicios Sociales de Atención Primaria en el resto de Aragón
En 1982, antes de las primeras elecciones autonómicas, la
Consejería de Trabajo y Bienestar Social elaboró un estudio de
Zonas deprimidas en materia de acción social y posteriormente
dos documentos: “Orientaciones para la planificación social en
Aragón” y la “Guía de la acción social en Aragón”. El primer texto
contrasta la oferta y la demanda en los diferentes sectores de
la acción social en Aragón donde se elabora un diagnóstico y
propuestas en diferentes territorios. El segundo texto publicado
en 1983 es un catálogo de la oferta de centros y servicios, clasi-
ficándose los mismos por provincias y municipios, así como por
sectores de la acción social. Con estos materiales y la apuesta
de diversos técnicos de la consejería correspondiente en mar-
zo de 19831 se publica una Orden que recoge una convocatoria
de subvenciones para “Ayudas para la creación, equipamiento y
mantenimiento de los Servicios Sociales de Base (SSB)2.
De acuerdo con esta convocatoria de subvenciones el 15 de
septiembre de 1983 se firmó el convenio entre la Consejería de
Trabajo y Acción Social con la Mancomunidad Flumen Monegros
(zona sur de la provincia de Huesca y algunos municipios de la de
Zaragoza con relaciones y vinculaciones históricas, embrión de
la posterior Comarca de los Monegros.) El 30 de septiembre de
1983 se constituyó el primer Servicio Social de Base aragonés es-
tando al frente del mismo una trabajadora social. Posteriormente
se crearon también durante los dos últimos meses de 1983 los
Servicios Sociales de Base de Huesca, Fraga y Andorra.3 Se aca-
ba el año con los cuatro servicios abiertos.
En entrevista con Gustavo García Herrero, trabajador social
del Ayuntamiento de Zaragoza y que fue asesor del Consejero
de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo durante la I Legislatura
(1983-1987), nos relata cómo fueron esos inicios: “En Huesca a
principios de los 80 había tres trabajadoras sociales lideradas por
1 Orden 9 de marzo publicada en el Boletín Oficial de Aragón de 24 de marzo
de 1983.
2 Nomenclatura que se adopta en 1983 para designar a los Servicios Sociales
de Atención Primaria en el medio rural aragonés.
3 El Ayuntamiento de Andorra no se acogió a la convocatoria de subvenciones
e inició la andadura de su SSB con recursos propios pero integrado en el sistema
de la D.G.A. a efectos de coordinación y apoyo técnico.
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María José Baquero que trabajaban en el Servicio Provincial (De
Trabajo y Servicios Sociales) siendo Jefe de Servicio Manuel Mu-
niesa. Este tándem, Baquero y Muniesa tienen la idea de mon-
tar los Servicios Sociales de Base en zonas rurales y ya habían
hablado con Ayuntamientos de Monegros y el de Fraga. Habían
sacado una convocatoria de subvenciones y cuando llegamos
nosotros nos parece estupendo y continuamos.”
Aunque la convocatoria de estas subvenciones había sido
bajo el gobierno preautonómico la firma de los primeros conve-
nios con Ayuntamientos y Mancomunidades para la creación y
mantenimiento de Servicios Sociales de Base será con el nuevo
Consejero del recién constituido gobierno aragonés.
El 8 de mayo de 1983 se celebran elecciones autonómicas y
municipales en Aragón con una importante victoria del PSOE con
lo que se inicia un espectacular respaldo a las políticas sociales
de proximidad con el apoyo a la creación de los nuevos SSB.
LOS AÑOS OCHENTA. UNA DÉCADA DE TRANSFORMACIONES
Tras las Elecciones Generales del 28 de octubre de 1982 don-
de el PSOE consigue una holgada mayoría absoluta se celebran
el 8 de mayo de 1983 elecciones autonómicas y municipales. En
Aragón se refrenda la victoria socialista consiguiendo el gobierno
de la Comunidad Autónoma y el gobierno o participación en el
gobierno de la mayoría de municipios aragoneses. Esa suma de
poder político facilita que desde el entonces departamento de
Sanidad, Bienestar Social y Trabajo en el que estaba al rente el
Consejero Alfredo Arola se tuviera como prioridad la implanta-
ción de los SSB (Matías, Eito y Marcuello, 2018).
En las siguientes elecciones autonómicas hay un cambio de
gobierno pasando a liderarlo el Partido Aragonés Regionalista4
(PAR) pero, bien porque la estructura de SSB estaba empezando
a asentarse o bien porque el nuevo gobierno también cree en
ellos estos habían emprendido un camino de consolidación y no
retorno.
La siguiente tabla muestra una visión global de los resultados
autonómicos y locales de las elecciones de 1983 y 1987.
4 En la actualidad y desde 1990 Partido Aragonés.
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Tabla 1
Resultados electorales 1983 y 1987 autonómicos y
locales en Aragón5
Autonóm 83 Autonóm 87 Locales 83 Locales 87
PSOE 47,13% (33) 36,21% (27) 46,75% (1871) 40,26% (1933)
AP-PDP-UL 22,77% (18) 15,73% (13) 23,97% (1329) 16,09% (772)
PAR 20,64% (13) 28,56% (19) 15,56% (1116) 20,35% (896)
PCA-PCE/IU 3,99% (1) 4,98% (2) 4% (42) 5,4% (61)
CDS 3,31% (1) 10,38% (6) 3,15% (107) 10,4% (374)
OTROS 2,16% (0) 4,14 (0) 6,57% (358) 7,5% (286)
Fuente.- Elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior.
http://www.infoelectoral.mir.es/infoelectoral/min/
El compromiso político y técnico
Las III Jornadas de Servicios Sociales Municipales celebradas
los días 1, 2 y 3 de julio de 1983 en Castelldefels (Barcelona) y
organizadas por el PSC-PSOE supusieron la asunción por parte
de este partido a nivel estatal de los postulados en Servicios So-
ciales ideados por los movimientos antes descritos y que, poco
a poco, irán implantando en todo el territorio nacional. En dichas
jornadas, donde tuvo un papel protagonista la Escuela Catalana
de Servicios Sociales como autora6 de la ponencia “Los Centros
Municipales de Servicios Sociales” (PSOE, 1984) se marca el ca-
mino y la ideología que va a amparar la creación de esta nueva
red de protección social.
Aragón con los resultados electorales antes señalados no po-
día ser una excepción y se puede afirmar que estuvo a la van-
guardia de la creación de los SSAP. A los pocos meses de em-
pezar a funcionar el Departamento de Sanidad Bienestar Social y
Trabajo publicó el Decreto 114/1983 de 29 de diciembre (BOA 16
de enero de 1984.) Este decreto recoge la primera convocatoria
5 Los datos reflejan el porcentaje de votos de cada partido. Entre paréntesis el
número de diputados o concejales que se obtuvieron.
6 El texto viene firmado en orden alfabético por Montserrat Colomer, Rosa
Domenech, Montserrat Flaquer, Mª Francesca Masgoret, Mª Teresa Massons y
Gloria Rubiol. Miembros todas del GITS.
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exclusiva de subvenciones para creación y mantenimiento de los
SSB para el año 1984. Es la primera norma que se publica en
España que regula los Servicios Sociales de administración local.
En el citado decreto aparece, en su artículo 1º la definición de
SSB que merece la pena rescatar en este momento: “Se entiende
por Servicios Sociales de Base aquellos Servicios de carácter
global y polivalente, organizados bajo responsabilidad pública,
cuyas actividades tienen por finalidad la atención de los proble-
mas de la comunidad en la zona, el desarrollo de las misma y la
mejora de su calidad de vida.” De este artículo se desprende dos
grandes atributos de los SSAP: la universalidad de los mismos,
son para toda la población y su dependencia pública que derivó
en una titularidad y gestión municipalista (ayuntamientos o man-
comunidades.)
Esa vanguardia también se mostró en el Congreso Estatal de
Trabajadores Sociales de 1984 celebrado en Leioa (Vizcaya) don-
de se presenta el diseño de política social de servicios sociales de
Atención Primaria Aragonés a través de la ponencia “Política Social
para el medio rural. Un modelo operativo: costos y financiación”
redactada por el Equipo de Asistentes Sociales de la Diputación
General de Aragón, Departamento de Sanidad, Bienestar Social y
Trabajo7. Esta ponencia es la puesta de largo a nivel nacional del
trabajo que se estaba realizando en nuestra comunidad autónoma
a nivel rural y que inspiró la planificación de otras Comunidades
Autónomas españolas porque tal y como decían en la misma “no
podemos por más tiempo, seguir actuando de espaldas al medio
rural, como si los Servicios Sociales, como los semáforos, fueran
patrimonio de la ciudad.” (García et. al. 1984: 147)
Los primeros Servicios Sociales de Base
El funcionamiento y la responsabilidad de los SSB eran ex-
clusivamente municipales o de la mancomunidad de municipios
correspondiente. Sin embargo se constituyó un sistema de fun-
cionamiento que obligaba a un contacto permanente con los
Servicios Provinciales de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, a
7 Concretamente la ponencia viene firmada por Gustavo García, Rosa Saca-
cia, Marta Serch, María José Baquero, Esperanza Soria, Pilar Villamayor, Nicol
Fernández, Marisa Domingo, Lucía Henar, Luisa Pérez, Carmen Quílez, Pilar So-
las y Pilar Vidal.
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efectos de coordinación y asistencia técnica. Así mismo se con-
taba con una comunicación bidireccional entre el SSB correspon-
diente y la Dirección Provincial con visitas periódicas a los Cen-
tros y reuniones en la capital de la provincia (Gari, 1987). Así, a lo
largo de estos ejercicios y de los sucesivos observamos que los
SSB pueden aumentar o disminuir mínimamente por la inclusión
o desaparición de ayuntamientos que deciden en su momento
participar o no de la estructura de acción social pertinente.
Por lo que respecta a la financiación de los servicios a la firma
de los respectivos convenios se fijaba el número de Asistentes
Sociales y la aportación por parte de la DGA que rondaba el 75%
del presupuesto total y la aportación económica que tenía que
hacer cada ayuntamiento que variaba de acuerdo al número de
habitantes de cada municipio.
La memoria de los Servicios Sociales de Aragón-1984 indica-
ba que el coste total de los servicios para ese año había ascen-
dido a 56.212.500 pesetas de las que la Diputación General de
Aragón había aportado el 70,90% y los Ayuntamientos el 29,10%
restante. También la misma memoria publicaba un presupuesto
“tipo” de lo que podía ser el coste de un Servicio ese año que
merece la pena rescatar:
Tabla 2
Presupuesto “tipo” de Servicio Social de Base según convenio 1984
CONCEPTO CUANTÍA
Coste salarial del Asistente Social 1.632.632 pesetas
Desplazamientos 250.000 pesetas
Dietas 100.000 pesetas
Gastos de información 75.000 pesetas
Actividades 200.000 pesetas
Material de oficina 100.000 pesetas
Colaboración con otros profesionales 150.000 pesetas
Varios 71.368 pesetas
TOTAL 2.550.000 pesetas
Fuente.- Los Servicios Sociales de Base en Aragón-1984. Departamento de
Bienestar Social y Trabajo. Año 1984
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El funcionamiento y la responsabilidad de los SSB eran ex-
clusivamente municipales o de la mancomunidad de municipios
correspondiente. Sin embargo, se constituyó un sistema de fun-
cionamiento que obligaba a un contacto permanente con los
Servicios Provinciales de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, a
efectos de coordinación y asistencia técnica. Así mismo se con-
taba con una comunicación bidireccional entre el SSB corres-
pondiente y la Dirección Provincial con visitas periódicas a los
Centros y reuniones en la capital de la provincia. (Gari, 1987).
Tomando como referencia el citado decreto 114/83, en su
artículo segundo se enumeraban las funciones del SSB:
• Atención a la problemática de carácter social, indivi-
dual y/o colectiva de todos los residentes de la zona.
Información sobre recursos sociales.
• Colaborar en la gestión de los servicios y/o activi-
dades sociales existentes en la zona, procurando la
mayor racionalidad y rentabilidad social de los mis-
mos.
• Asesorar a los Ayuntamientos en aquellos proyec-
tos y/o programas de de tipo social de interés para
la zona, proponiendo tras los estudios oportunos, la
creación de nuevos Servicios y/o actividades, o la
reforma de los existentes.
• La Animación Comunitaria, entendida como el con-
junto de tareas cuyo objetivo es favorecer la toma de
conciencia de una Comunidad sobre sus problemas
e instrumentalizar los mecanismos que hagan posi-
ble su participación protagonista en la búsqueda de
soluciones y en la gestión de los Servicios y /o acti-
vidades.
La evaluación en los inicios de estos servicios va relaciona-
da específicamente con las funciones antes descritas quedan-
do plasmados los indicadores de evaluación en la Tabla 3. A la
hora de interpretar esta tabla hay que tener en cuenta que dada
la necesidad que tenía la consejería de mostrar los resultados
estos son tomados cuando solo habían transcurrido siete me-
ses y medio del año. Los datos entre paréntesis son los datos
numéricos que arrojaba la evaluación. Merece la pena también
detenerse en algunos aspectos de la misma. La importancia
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que se da a la “Información” que aparece como función es-
pecífica y también como parte de la Animación Comunitaria.
La Información en sus diferentes nomenclaturas (prestación
básica de trabajo social según la LOAS o Animación, Valora-
ción Orientación según el Plan Concertado) ha sido y es el pilar
básico de la atención social de los SSAP. En estos servicios la
mayor dedicación de tiempo y esfuerzo profesional va dirigida
a la Atención. En el inicio de los servicios se apostó por acudir
a todos los municipios independientemente de su tamaño a
hacer la atención social pertinente.
Por otra parte, todos los SSB en sus inicios apostaron por la
Animación Comunitaria como vehículo para darse a conocer a
la población, tomar contacto con ella y descubrir las necesida-
des sociales que podía tener. No obstante esta primera evalua-
ción de los SSB pronto se vio insuficiente dadas las diferencias
de territorio y población que entre unos servicios y otros podría
haber. Por eso a partir de 1986 a la hora de evaluarlos se propo-
nen cuatro tipologías diferentes y a partir de la evaluación de los
SSB de 1987 ya todos se encuadran en una de estas tipologías
tal y como representa la tabla 4.
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Tabla 3
Evaluación de los servicios sociales de base en el año 1984
AÑO 1984 (23 Servicios Sociales de Base)
Información Casos.- Casos individuales atendidos por las Asistentes Sociales.
(2740 casos)
Informaciones.- De escasa entidad que no se consideran casos que
requieran tratamiento y solución (3999 informaciones)
Colaboración
gestión de
servicios
Contacto con Servicios especializados de la zona. Infancia, tercera
edad, mujer… (126 servicios)
Coordinación a diferentes servicios entre sí en el marco de la
responsabilidad municipal. (5 coordinadoras)
Nuevos servicios o actividades.- Creados por los Servicios Sociales de
Base y encardinados en su programación. (85 programas o actividades.
15500 participantes)
Asesoramiento a
Ayuntamientos
En el asesoramiento se promueve la asunción de la responsabilidad
pública de los ayuntamientos en materia de acción social bajo unos
condicionantes de racionalización y buenas prácticas.
Animación
Comunitaria
Información.- Desde la premisa de que sin información no puede haber
participación. La información era uno de los aspectos mejor valorados
de la función de los Servicios Sociales de Base.
Fomento del Asociacionismo.- Promover nuevas asociaciones (55 nue-
vas asociaciones) y colaborar con las ya existentes (179 asociaciones)
Cauces de participación.- Creación de consejos de bienestar social
(3 consejos)
Fuente.- Elaboración propia a partir de “Los Servicios Sociales de Base en
Aragón-1984”
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Tabla 4
Tipologías y servicios. Año 1986/87
Tipología I Servicio Social de Base correspondiente a capital de provincia. 2 Asistentes
sociales (Huesca)
Tipología II
Servicio Social de Base correspondiente a un solo municipio entre 10.000 y
20.000 habitantes. 1 Asistente Social (Alcañiz, Andorra, Barbastro, Caspe,
Ejea, Fraga-Ciudad, Monzón)
Tipología III
Servicio Social de Base correspondiente a varios municipios con una sola
asistente social (Alagón, Alcorisa, Alfajarín, Ateca, Bajo Martín, Cella, Épila,
Fuentes de Ebro, Fraga – Comarca, Gallur, Mallén, María de Huerva, Monreal
del Campo, Sástago, Tauste, Tarazona, Utrillas, Zuera)
Tipología IV
Servicio Social de Base correspondiente a varios municipios con 2 ó 3 asis-
tentes sociales (Albarracín, Alto Jalón, Belchite, Daroca, Flumen Monegros,
Hoya de Huesca, Jacetania, La Litera, Comarca Matarraña, Mora/Mosque-
ruela, Ribagorza, Sádaba/Sos, Sobrarbe)
Fuente.- Elaboración propia a partir del Mapa de la Acción Social en
Aragón (1987)
Aún en fase de construcción del sistema de protección social
la Consejería competente encargada de la planificación planteó la
necesidad de cubrir el 100% del territorio y a toda la población. Así
en el año 1987 y dentro del Mapa de la Acción Social en Aragón
(M.A.S.) hacen una propuesta de división territorial y de servicios
dotando a todo el territorio de una red de centros de Servicios So-
ciales. Se dividía el territorio en Grandes Áreas (6) que a su vez se
dividían en Áreas (22) y éstas en Subáreas (110) a semejanza del
Mapa sanitario aragonés con lo que los indicadores que se utiliza-
ban para determinar la ubicación de las capitalidades de las áreas
y subáreas venía dado tanto por la población como la distancia en
tiempo de unas poblaciones a otras. Sin embargo esta propuesta
nunca llegó a prosperar ni hemos encontrado más referencias a la
misma que en la citada publicación.
La LOAS y el Plan Concertado
La Ley 4/1987 de 25 de marzo de Ordenación de la Acción
Social (LOAS) en Aragón regula el trabajo que se había realizado
en materia de servicios sociales en lo que se llevaba de déca-
da en el territorio. La tarea prioritaria que se había propuesto el
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Gobierno de la Comunidad Autónoma en la I legislatura (1983-
1987) había sido definir un Sistema Público de Servicios Sociales
superador de la dispersión y del contenido asistencialista de los
instrumentos, antes estatales, que la Diputación General de Ara-
gón había asumido vía transferencias. Se reconocía también la
experiencia de esos últimos cuatro años de la puesta en marcha
de los SSB como un elemento decisivo de la adquisición de ex-
periencia de acuerdo a la definición del sistema que se pretendía.
(Arola y García, 1987)
La lectura del debate del citado proyecto de ley8 permite des-
tacar algunos aspectos como son el reconocimiento de que la
nueva ley supone el nacimiento de un sistema público de protec-
ción social que se suma a los ya existentes y la denominación,
competencias y dependencia de la administración local de los
Servicios Sociales Comunitarios. Finalmente la “Ley de Ordena-
ción de la Acción Social en Aragón” se aprueba el 25 de marzo
de 1987, casi al final de la legislatura.
A la estela de las leyes autonómicas y ante la falta de una
ley orgánica de Servicios Sociales, que por ser competencia de
las Comunidades Autónomas nunca llegó a aparecer el gobier-
no central en 1988 impulsó el denominado Plan Concertado de
Prestaciones Básicas en Servicios Sociales, más conocido como
Plan Concertado. Este plan ordena, a través de la fórmula de
convenio administrativo, la colaboración técnica y económica
entre la Administración del Estado y las Comunidades Autóno-
mas para colaborar con las Entidades Locales en la constitución
y mantenimiento de los diferentes SSAP. Así, el Plan Concertado
no deja de ser el refrendo estatal a toda la labor que en los últi-
mos 10 años se había realizado desde las diferentes Comunida-
des Autónomas y Ayuntamientos en materia de SSAP.
El Plan Concertado de acuerdo con el conjunto de leyes au-
tonómicas de Servicios Sociales indica unas prestaciones co-
munes (básicas) que han de garantizar los SSAP: Información
y Orientación, Ayuda a Domicilio, Alojamiento y Prevención de
la marginación e inserción social. Merece la pena en este pun-
to volver a la LOAS cuando hace referencia a las prestaciones
básicas en su artículo 1:“… la Comunidad Autónoma procurará
8 Diario de sesiones de las Cortes de Aragón nº 62 Legislatura I. 11 de di-
ciembre de 1986.
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la creación de un sistema integrado que garantice al ciudadano
la prestación de trabajo social, las atenciones que domicilia-
rias que eviten su desarraigo convivencial, los medios de alo-
jamiento alternativos, si así lo requiere su situación personal o
familiar, y las atenciones específicas ante situaciones de desa-
rraigo social”. Se sustituye la prestación básica de “Información
y Orientación” por “trabajo social”. Tal y como indican Arola y
García “enunciarla como Trabajo Social significa contemplar
esta prestación desde una perspectiva más dinámica que la
simple información y orientación. El Trabajo Social es una rela-
ción que indica análisis y diagnóstico profesional, estimulación
de los recursos y capacidades de la persona o grupo, con la vis-
ta puesta en el logro de su autonomía personal o social, más allá
de la simple indicación de los recursos necesarios para satisfa-
cer una necesidad puntual; y todo ello exige una relación con
profesionales especializados en Trabajo Social”(Arola y García,
1987:26).
LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA.
La apuesta decidida de los distintos gobiernos aragoneses
de la década de los años ochenta así como el buen hacer de las
trabajadoras sociales de atención primaria y la rápida implanta-
ción de los SSB en los territorios hacen que, progresivamente,
las poblaciones que no tenían estos servicios den pasos para
conseguirlos. En 1988 el 87,5% de la población aragonesa rural
y el 66% del territorio contaba con ellos. En 1993 esos datos
ascendían al 91,6% del territorio y un porcentaje poblacional del
98,9%. (Gutiérrez, 1999). A final de la década de los noventa el
Consejero Fernando Labena afirmaba que en Aragón la cobertura
de población era del 100%9.
La expansión de los Servicios.
Pese a que la Ley 5/1986 de Bases de Régimen Local solo
exigía a los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes el dis-
poner de SSAP la intención del Gobierno Aragonés fue dotar a
9 Declaraciones recogidas en la publicación interna “Una década de Servi-
cios Sociales desde la Mancomunidad Alto Gállego. 1988-1999” de la propia
Mancomunidad.
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todos los ciudadanos aragoneses, independientemente de su
lugar de residencia, de los mismos.
La iniciativa para el mantenimiento y constitución de nuevos
SSB seguía recayendo sobre las corporaciones de Ayuntamien-
tos y consejos de Mancomunidades que, poco a poco, se van
dando cuenta de las ventajas que ofrece este sistema de pro-
tección social. La creación de nuevos SSB al inicio de la década
de los años noventa viene dada por la agrupación de municipios
pero también por la secesión de determinados municipios de un
Servicio que solicitaban al Gobierno de Aragón la creación de
un SSB independiente con el objeto de ser más operativos. Idea
alentada también por los responsables de los ayuntamientos
que empiezan a ver los SSB y la labor de sus profesionales
como unos servicios que benefician a toda la población. A me-
diados de los años noventa las poblaciones y ciudadanos que
carecían de un SSB son anecdóticos. Por lo que respecta a las
plantillas de profesionales a lo largo de la década de los noven-
ta se observa que las plantillas de algunos servicios se comple-
mentan con el personal administrativo y aparecen tímidamente
nuevas figuras profesionales en los educadores y psicólogos tal
y como recoge la tabla 5. Así mismo, se observa que a partir del
año 2000 aparecen en algunos Servicios la figura del Coordina-
dor del Servicio.
Tabla 5
Evolución de los perfiles profesionales en la década de los 90
AÑO SSB TRAB S. EDUC. S. PSICOL. ADMIN COORD
1994 69 103 11 351 -
1996 69 102 11 352 -
2000 70 109 19 463 7
Fuente.- Elaboración propia
Pero la realidad de las plantillas en los noventa es también
que aproximadamente el 55% de los SSB constituidos contaban
solo con una trabajadora social lo que impedía el que se pu-
diesen desarrollar convenientemente y se veía necesaria ya una
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evolución hacia estructuras organizativas que superaran los SSB
en los que nacieron10.
Por último, hay que señalar una particularidad legislativa con
la que finaliza la década de los años noventa. La Ley 7/99 de 9 de
abril de Administración Local de Aragón en su artículo 44 a) indica
que dentro de los servicios municipales obligatorios se encuentra
la obligación de “gestión de los servicios sociales de base” pu-
diendo gestionarlos por si solos o asociados a otras entidades
locales. La promulgación de este artículo concreto respalda todo
el trabajo que a lo largo de la década de los años ochenta y no-
venta se había realizado y representa la institucionalización de la
universalidad de los SSAP en Aragón.
Crisis y soledad de los Servicios Sociales de Base
Pero los SSB al final de la década de los noventa dan también
signos de haber entrado en crisis. En primer lugar tal y como
hemos apuntado con anterioridad por el estancamiento de ser-
vicios y soledad de los profesionales sobre todo en el mundo
rural ya que la atomización de los Servicios y la falta de personal
impedían el poder dar un servicio integral al ciudadano. Pero
también porque entre las profesionales hay ya una queja eviden-
te de burocratización y malestar con el trabajo que hacen. Tal y
como indica Sanz “los trabajadores sociales se han convertido
en gestores de una red de centros y expendedores de servicios”
(Sanz, 2001: 23)
El gobierno de Aragón encarga en el año 2000 a una consulto-
ra independiente un informe11 que califica el actual modelo como
prestacionista y burocratizado convirtiendo las prestaciones en el
eje central de los servicios sociales de atención primaria.
Por su parte el Consejo Económico y Social de Aragón en
el año 1999, la única vez que ha hecho referencia a los SSAP y
a sus trabajadores habla de “instrumentalización política de los
profesionales ya la escasa valoración de los criterios técnicos
10 La ponencia “Territorialización y Servicios Sociales Comunitarios” de las I
Jornadas de Servicios Sociales Comunitarios de Aragón celebradas en Zaragoza
en 1994 desarrolla la necesidad de superar los Servicios Sociales de Base yendo
hacia estructuras más amplias (Centros de Servicios Sociales).
11 Gabinet d´Estudis Socials. Aproximación diagnóstica a los Servicios Socia-
les de Aragón. Año 2000. Publicación interna.
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en la política de Servicios Sociales (…) La labor desempeñada
por estos profesionales “quema” debido al contacto diario, y
prolongado en el tiempo, con problemas de gran dureza social
y difícil solución. En este sentido, otro problema añadido es la
dificultad de movilidad profesional hacia otras áreas de gestión y
programación diferentes a la atención directa.” (CESA, 2000: 72).
Apuntaba el mismo informe así mismo a la constitución de las
Comarcas podía ser una nueva oportunidad para redefinir estos
servicios y sus condicionantes.
Pero ese desgaste o crisis no es exclusivo de Aragón si no
que es un mal endémico de los sistemas de SSAP de todas las
Comunidades Autónomas siendo comunes la burocratización de
los Servicios, el prestacionismo y asistencialismo y la desilusión
de algunas profesionales (Guillén, 1993; Matulic, 2004).
CONCLUSIONES
La creación de una estructura de SSAP en España tiene sus
comienzos en el interés y esfuerzo de una serie de profesionales
del Trabajo Social vinculadas a partidos socialistas finales de los
años setenta y que contó con el apoyo de diversas administra-
ciones dirigidas en muchos casos por estos mismos partidos so-
cialista a partir de las victorias en las elecciones tanto generales
como municipales y autonómicas en el inicio de los años ochenta
en España y de acuerdo con la anterior aprobación de la Consti-
tución Española de 1978. La implantación de los SSAP supuso el
romper con las prácticas benéficas, graciables y asistencialistas
del Antiguo Régimen para iniciar un camino de derechos ampa-
rados por la nueva legislación.
El desarrollo en Aragón se debió en gran parte al compromiso
político del momento y a la labor técnica de diferentes profesio-
nales que a partir de 1983 con muy poca experiencia pero con
una enorme ilusión y dedicación se pusieron por un lado al frente
de la gestión técnica de los recién creados Servicios Sociales de
Base y por otro al mando del Departamento autonómico corres-
pondiente. En un tiempo relativamente corto se creó una red de
SSAP dependiente de la Administración Local (Ayuntamientos y
mancomunidades) que cubrió en menos de veinte años el 100%
de la población y que actualmente está plenamente asentada en
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el territorio. Casi cuarenta años después de la creación del primer
Servicio Social de Base rural creemos que ha llegado el momento
de reconocer el trabajo hecho y recordar los primeros pasos de la
creación de esta red de protección.
Queda por estudiar y analizar si tal y como recogía el informe
del Consejo Económico y Social de Aragón de 1999 la división
territorial de Aragón en Comarcas con la responsabilidad de és-
tas de gestionar los SSAP ha servido para la mejora de estos
servicios y el bienestar de sus profesionales.
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