Resumen
Aproximación a los retos emergentes para
el Trabajo Social Comunitario a partir de la
experiencia de la Covid-19. Hacia un diseño
participativo de políticas sociales
anTonio eiTo maTeo
DeparTamenTo De psiCología y soCiología
universiDaD De zaragoza
antoni@unizar.es
jesús garCía marTínez
DeparTamenTo De psiCología y soCiología
universiDaD De zaragoza
jesusgar@unizar.es
anTonio maTías solanilla
DeparTamenTo De psiCología y soCiología
universiDaD De zaragoza
amatias@unizar.es
Resumen: El presente artículo trata de hacer una re-
flexión sobre la importancia que puede tener el Trabajo
Social Comunitario (TSC) para ayudar a la co-producción
Acciones e Investigaciones Sociales. ISSN: 1132-192X, Núm. 41 (2020). Págs. 33 a 58
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de las políticas públicas. El objetivo es poner en valor desde el ámbito co-
munitario y participativo la necesidad de una mayor implicación del usuario
del sistema de los servicios sociales en el diseño de aquellas políticas que
más le afectan. La metodología empleada es de índole exploratoria, a tra-
vés de una revisión documental significativa. Si bien nuestros resultados no
son concluyentes, sí que apuntan a la necesidad de ir profundizando en la
línea de una progresiva participación de todos los actores en las dinámicas
de nuevos diseños de las políticas sociales, sobretodo por el impacto de
la Covid-19 que ha tenido en las estructuras de los servicios sociales. Se
concluye destacando la exigencia de activar nuevos roles en los profesio-
nales del TSC que incentiven los procesos de empoderamiento social de
los destinatarios de dichas políticas.
Palabras clave: trabajo social comunitario, innovación social, políticas
públicas, co-producción y participación, covid-19.
Approach to emerging challenges for Community Social Work
from the experience of Covid-19. Towards a participatory
design of social policies
Abstract: This article attempts to reflect on the importance that Com-
munity Social Work (CSW) can have in aiding the co-production of public
policies. The goal is to highlight, from a community and participatory point
of view, the need for greater involvement of users of the social services sys-
tem in the design of those policies that most affect them. The methodology
used is of an exploratory nature, involving significant documentary review.
Although our results are not conclusive, they do point to the need to pro-
gressively involve all actors in the dynamics of new social policy designs,
especially given the impact of Covid-19 on social service structures. It con-
cludes by highlighting the need to activate new roles for CSR professionals
to encourage the social empowerment processes of the beneficiaries of
such policies.
Key Words: community social work, social innovation, public policy,
co-production and participation, covid-19.
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Aproximación a los retos
emergentes para el Trabajo
Social Comunitario a partir de
la experiencia de la Covid-19.
Hacia un diseño participativo
de políticas sociales
Antonio
Eito Mateo
Jesús
García Martínez
Antonio
Matías Solanilla
https://doi.org/10.26754/ojs_ais/ais.2020415119
Recibido: 02/9/2020
Aceptado: 26/11/2020
INTRODUCCIÓN
Los profundos e irreversibles cambios que la globalización
ha ocasionado en el desarrollo económico no nos pueden ha-
cer olvidar los efectos no deseados en el ámbito social, con un
aumento de la desigualdad social y de la dualización de la so-
ciedad. Por otro lado, el Estado del Bienestar en el mejor de los
casos ha ido desarrollado una línea de contención asistencialista
(Montagud, 2018). Por todo ello se lleva un tiempo analizando
la potencialidad que podría tener el Trabajo Social Comunitario
(en adelante abreviado como TSC) en un nuevo paradigma más
activo y comprometido en su rol de transformación de la realidad
y de empoderamiento de los sujetos, con una forma de intervenir
más proactiva y que superase lógicas de carácter más reactivo o
a demanda (Alonso, 2004; Álamo, 2016).
Ello debería llevar también a que no ya sólo la intervención
fuese más “comunitaria” o colectiva, si no a que las propias “me-
didas” a aplicar, es decir las políticas, contasen con ese rasgo
de ser diseñadas en colaboración entre diferentes agentes. Si
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bien se ha analizado la relación de las políticas sociales con la
implementación de la acción comunitaria en los territorios, ésta,
partía de un supuesto básico, donde las administraciones pú-
blicas diseñaban de forma autónoma, tomando el protagonismo
organizativo y la capacidad de decisión (Gimeno y Álamo, 2018).
Actualmente nos encontramos en otra tesitura de cultura política,
en la que la praxis de la intervención social comunitaria se en-
cuentra ante nuevos retos organizativos que necesitan una res-
puesta eficaz.
Este nuevo rol para el TSC sería la de ayudar a coproducir
políticas públicas. Desde un contexto en igualdad de condiciones
con los actores o agentes políticos tradicionales, hasta llegar a
un reconocimiento efectivo a la representación de los procesos
de TSC como necesarios interlocutores por parte de los policy
makers con responsabilidades en el diseño de las políticas públi-
cas de carácter social (Franco et al., 2007).
Ahora bien, todo esto demanda un concepto de ciudadanía
responsable y comprometido en la coparticipación activa, en la
coproducción de las políticas públicas –estrategias, planes y pro-
gramas –dentro de unos parámetros de justicia social e igualdad.
Ya que la pertenencia a una comunidad exige una respuesta par-
ticipativa. De ahí que esta disposición a la cooperación represen-
te ser un potente desencadenante de toda acción colectiva don-
de debe primar el bien común y social de todos los ciudadanos
(Alberich, 2016).
Y, como muchas veces sucede, la realidad nos ha venido a dar
un toque de realismo, que tal vez pueda convertirse en un empu-
jón hacia ese nuevo paradigma de co-producción de las políticas
públicas. Ahora bien, detectamos una serie de dificultades de di-
verso calado y naturaleza: políticas, sistémicas, sectoriales, de
cultura participativa, etc. (Li et al., 2013; Palmer, Kramer, Boyd, &
Hawthorne, 2016). Por otro lado, una causa más que probable es
el déficit de unos parámetros mínimos de reflexión compartida;
debido a que las dinámicas de consenso entre diferentes actores
políticos y sociales exigen el “desarrollo de un entendimiento co-
mún” (Eden y Ackermann, 2006: 766). Si se producen diferentes
narrativas hermenéuticas, no puede darse de facto una estrategia
comunicativa operativa que estuviese en condiciones efectivas
de establecer un discurso común o mínimamente consensuado.
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Además, el no poder disponer de forma efectiva una adecua-
da metodología de colaboración puede lastrar muchos esfuerzos
de tipo colaborativo y dialógico entre la administración pública
y los posibles proyectos de coproducción de políticas públicas.
Ya que una metodología adaptada a diferentes expectativas de
múltiples actores, sin duda alguna, conjugaría y optimizaría mu-
cho mejor los intereses particulares y los intangibles que inevita-
blemente surgen en todo proceso participativo de cogobernanza
(Rosenhead, 2006). Sin olvidarnos, por supuesto, de los efectos
en la sostenibilidad y viabilidad del sistema público de servicios
sociales derivados del impacto de la Covid 19 en nuestro país.
La aparición de la pandemia tan sobrevenida como demole-
dora en los sistemas sanitarios, económicos y dispositivos de
protección social y, por ende, en el sistema de provisión de ser-
vicios sociales, hace emerger con toda su crudeza una serie de
problemas de extrema complejidad, donde ninguna organización
dispone los recursos y capacidades para responder de forma
efectiva a los retos planteados. La actual situación sociosanita-
ria demanda nuevas y creativas modalidades de gobernanza. De
hecho el problema no reside tanto de las incertidumbres concep-
tuales del término “coproducción”, sino más bien de su aplicabili-
dad y facticidad en contextos sociales determinados. Desde esta
perspectiva, la propia fragmentación de los espacios y ámbitos
de intervención condiciona las dinámicas de implementación de
políticas públicas sociales que deberían de llevar a cabo los di-
versos agentes intervinientes -grupos y comunidades-, es decir,
desde el Trabajo Social Comunitario.
Si todo lo que reseñábamos en las líneas anteriores puede
parecer un ideal, o un horizonte (tal vez utópico dirían algunas
voces) hacia el que dirigirnos, los recientes acontecimientos de la
Covid 19, nos han mostrado la importancia del TSC y, como ante
situaciones de emergencia como la que ha producido la pande-
mia sanitaria, es necesaria la articulación de políticas públicas
co-diseñadas y gestionadas en muchas ocasiones por diferen-
tes actores sociales dependientes de diferentes administracio-
nes y entidades. De ahí la importancia de activar mecanismos
de coproducción que estén en condiciones de ofrecer un marco
de gestión que articule la colaboración ciudadana con los a los
responsables políticos en la provisión de los servicios públicos
(Pestoff, 2008). De aquí se colige la imprescindible interacción
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entre agentes sociales, organizaciones comunitarias, institucio-
nes, etc. dicha colaboración es, en consecuencia, un elemento
fundamental para la génesis en la planificación de aquellas polí-
ticas en clave de innovación social (Parés, 2017). Por lo que este
marco referencial colaborativo es el que va a posibilitar la partici-
pación activa de los usuarios del sistema de servicios sociales en
la coproducción de los nuevos diseños de las políticas públicas.
En las siguientes líneas vamos a hacer un repaso de varios
conceptos claves en nuestra exposición: en primer lugar caracte-
rizamos aunque sea brevemente el TSC; pasaremos a hablar del
Pluralismo del bienestar como el marco teórico y de discusión en
el que desde el pasado siglo se viene hablando de la gestión y
producción de las políticas sociales; y en tercer lugar revisamos
el concepto de innovación social, como ese “nuevo” contexto o
paradigma en el que se enmarcan diferentes iniciativas en inter-
venciones sociales colaborativas en los últimos años. Estos tres
elementos serían algo así como la urdimbre teórica de la pro-
puesta, acompañados de referencias a la situación social pro-
ducida por la enfermedad de la Covid-19. Finalizamos con una
discusión, en la que esperamos aportar algunos elementos que
puedan ayudar en la reflexión de la importancia de ser conscien-
tes que la colaboración es, quizá, más necesaria que nunca en la
intervención social, tal y como se ha visto durante la pandemia,
el confinamiento y sus consecuencias sociales.
Finalmente, queremos hacer una referencia metodológica, da-
das las características de este trabajo. Desde esta perspectiva,
aplicamos una metodología de naturaleza exploratoria, como no
podía ser de otra manera, ya que no se disponen de datos con-
cluyentes. Nuestro esfuerzo se ha encaminado a la revisión de
la documentación más significativa. De hecho, el abordaje de la
problemática, objeto del artículo, se encuentra en una fase muy
preliminar; de ahí el valor de la propuesta, como de las inherentes
limitaciones del presente trabajo.
EL TRABAJO SOCIAL COMUNITARIO
El Trabajo Social Comunitario o Trabajo Social con Comu-
nidades, pues no hay dos comunidades iguales, es uno de los
tres niveles propios de intervención del Trabajo Social, antaño
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conocidos como métodos. Junto al TSC tenemos el Trabajo So-
cial de Casos y Familiar (casework), y el Trabajo Social Con Gru-
pos y también De Grupos (groupwork) (Rossell, 1988).
Es un tipo de intervención profesional que nace a caballo en-
tre los siglos XIX y XX con diferentes experiencias organizativas
y colectivas en Estados Unidos (Moix, 1991). Tiene el TSC, ade-
más, fuertes vínculos con las formas de acción colectivas de una
de las pioneras y fundadoras de la profesión del Trabajo Social
como es Jane Addams e igualmente vínculos con el movimien-
to británico de los Settlement del matrimonio Barnett (Miranda,
2004). Desde la primera mitad del siglo XX es asumido como un
nivel de intervención profesional del Trabajo Social, de ahí que
los trabajadores sociales nos consideremos en cierta medida pio-
neros de esta forma de abordaje o approach a la realidad social.
Sin embargo, hablar de TSC no puede hacerse de una forma
única, ya que no hay una manera unívoca de entenderlo, y menos
aún de practicarlo (Eito y Gómez-Quintero, 2013). Son muchos
los autores (Ander Egg, 1992; Marchioni, 1999; Liso y Rosselló,
2001; Barbero y Cortés, 2005; Allinsky, 2012; Rothman, 1968;
Tweltrees, 1988; Ross, 1967) que han señalado diferentes formas
de interpretar y comprender el TSC. Lo que sí podríamos señalar
son algunos puntos comunes en la mayoría de tipificaciones y
clasificaciones En todas ellas parece señalarse que para el TSC
es clave la (i) implicación y participación de los usuarios en la
intervención, (ii) la movilización y (iii) la organización de la comu-
nidad. A su vez la comunidad es entendida como algo más que la
mera población, incluyendo a otros agentes sociales y recursos y
también al ámbito de la política formal, a la administración, sobre
todo a la local, por ser la más próxima a la ciudadanía. El objetivo
sería la colaboración de los diferentes actores en la planificación
y articulación de propuestas de acción e intervención ante pro-
blemas colectivos, y trabajar en la coordinación de los recursos
sociales que actúan en esa zona. Los profesionales deberían ju-
gar un rol posibilitador y facilitador, apoyando estos elementos
movilizadores y poniendo sus conocimientos al servicio de la co-
munidad, como un recurso más.
Ha habido también movimientos teóricos y profesionales,
como el caso del movimiento de la reconceptualización (Alayón,
2005), que han señalado al TSC como el único Trabajo Social
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posible, al posicionarse al lado de la gente y de las demandas
populares. A su vez el TSC comprendería tanto trabajo individual
o de caso, como grupal y comunitario, ya que pretende tanto
mejorar el entorno de las personas, como sus propias carencias o
necesidades, utilizando diferentes modelos y metodologías, con-
formándose en una suerte de Trabajo Social Total.
Como señalamos más adelante y tratamos de mostrar algún
ejemplo, durante la situación de la pandemia se ha mostrado el
TSC como una herramienta importante de trabajo. Se han articu-
lado diferentes redes y movimientos de apoyo, muchos con plu-
ralidad de componentes, que han prestado ayuda y apoyo ante
diversas situaciones de dificultad derivadas de la pandemia. El
conocimiento de la población de un territorio, de sus demandas
y necesidades, así como de los recursos y potencialidades exis-
tentes, se han demostrado como necesarios a la hora de trabajar
coordinadamente. Algo que es el leitmotiv del propio Trabajo So-
cial Comunitario.
EL PLURALISMO DEL BIENESTAR
El debate sobre el Pluralismo del Bienestar o welfare mix se
remonta a los años 80 del pasado siglo XX. Surge con el objetivo
de repensar el papel de otros agentes, especialmente organiza-
ciones de voluntariado o de lo que se viene denominando ter-
cer sector, en la provisión de políticas públicas sociales (Mishra,
1989; Johnson, 1990), en momentos en los que el keynesianismo
comenzaba a cuestionarse. Más que una restricción de la provi-
sión pública, se intentaba analizar el papel de esas organizacio-
nes del tercer sector y las posibilidades que podían ofrecer para
la provisión de servicios.
Las situaciones de crisis, las tradiciones culturales de cada
estado, además de factores internaciones e internos de carácter
económico y social, han hecho que las diferencias entre los Es-
tados de Bienestar (EB en adelante) de unos países y otros sean
marcadas. Es clásica la distinción que parte de la obra de Es-
ping-Andersen (1993) entre los modelos anglosajón, continental,
escandinavo y mediterráneo (Sarasa y Moreno, 1996). Y es que
si bien todos los EB habían sido pluralistas en mayor o menor
medida, el debate, en años posteriores y a remolque de diferentes
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factores socioeconómicos (crisis, caída Muro de Berlín, globaliza-
ción, revolución tecnológica y eclosión de internet…) iba a derivar
hacia tesis más neoliberales que abogaban más o menos abierta-
mente por un papel residual del propio Estado.
En los últimos años, parece que este Pluralismo ha tomado
diferentes caminos y posibilidades de realización, de una for-
ma multidireccional y de manera que todos los elementos es-
tán interconectados, apareciendo estrategias que van desde lo
antiburocrático y antiestatal (anticentralizador), hasta otras más
participativas y voluntaristas. Y no podemos olvidarnos de otras
propuestas que enfatizan el ahorro de costes ante momentos de
restricciones financieras y presupuestarias (Marín, 2010). De tal
suerte que en el Pluralismo parecen haber tenido cabida tanto
desde diferentes opciones políticas, como hasta diferentes con-
cepciones sociales. Y todas lo hacen para demandar una mayor
participación y descentralización en la toma de decisiones desde
posiciones legítimas y acordes a su concepción de la sociedad y
de la vida social.
Lo que parece claro, por tanto, es que en las políticas públi-
cas, hoy confluyen diferentes actores y lógicas en su provisión, y
también en su concepción y diseño, que deben tener en cuenta
la naturaleza reticular de las relaciones sociales (Castells, 2012),
y el tipo de sociedades en que nos toca vivir (Beck, 1998). En
cada uno de los distintos agentes confluyen también diferentes
especificidades y lógicas. Pensemos si no tan sólo en la varian-
za interna del tercer sector, en nuestras sociedades complejas
y postmodernas, líquidas y sin seguridades que diría Bauman
(2016). Lo que parece claro es que ni todo puede dejarse y re-
legarse al completo arbitrio de la legislación y los poderes pú-
blicos, ni tampoco al interés economicista y mercantil, y quizá
menos todavía a la mera espontaneidad solidaria. Si hoy parece
triunfar el pluralismo y la interconexión, estos deben darse en
un contexto donde la producción de las políticas públicas y la
provisión de bienestar se hagan de una forma lo más integrada
posible, garantizando la igualdad, dentro de un marco de garan-
tía de derechos sociales.
En este contexto, el TSC es una herramienta que puede ayu-
dar a esta provisión y gestión de las políticas públicas, poten-
ciando intervenciones en las que mediante la participación y
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organización de la comunidad se planteen acciones que mejo-
ren situaciones sociales, mediante la colaboración de diversos
agentes (población, administraciones, recursos sociales, tercer
sector, empresas…) (Marchioni, 2004). Además, cualquier actor,
puede liderar o generar alguno de estos procesos, siempre que
la gestión y la toma de decisiones sea lo más participativa po-
sible. Sin embargo, las intervenciones del TSC no dejan de ser
acciones concretas y de marcado carácter local, en la mayoría
de los casos (Marchioni, 2004; Eito y Gómez-Quintero, 2013).
El reto pasa por dar un paso más, y no sólo influir en acciones
e intervenciones cercanas, sino aprovechar el potencial de es-
tas acciones y del contexto en el que vivimos para pasar a ser
agentes de producción y diseño de las Políticas Sociales, con
mayúsculas.
El ejemplo más claro se ha demostrado en los sucesos vivi-
dos con la Pandemia del año 2020. Ante una situación de emer-
gencia como la vivida, de manera urgente y espontánea han
ido surgiendo experiencias de TSC lideradas unas veces por
administraciones locales y otras por entidades de acción social
y trabajando muchas veces conjuntamente. Porque podemos
entender el TSC como planificación e implementación a nivel
“macro”, pero también, y son quizá los casos que más se dan,
actuaciones a nivel micro. Podemos señalar algunos ejemplos
cercanos y que conocemos como la organización de redes de
ayuda impulsadas desde algunos Centros de Servicios Socia-
les comarcales aragoneses, como los de Ribera Baja del Ebro
o Sobrarbe con la ampliación de sus servicios de ayuda a do-
micilio, o bien a nivel vecinal en otras poblaciones diseminadas
por la geografía estatal para facilitar, por ejemplo la compra
a vecinos mayores que no tenían medios para poder hacerla
o contaban con patologías previas que aconsejaban un confi-
namiento estricto1. También se podrían destacar experiencias
comunitarias de colaboración entre recursos públicos, como
1 Creemos que puede ser interesante consultar la Covid-teca que ha orga-
nizado el Iberlab de la Universidad de Granada, como un repositorio fundamen-
tal para analizar la pandemia desatada por la Covid 19: https://iberlab.ugr.es/
hemeroteca-covid19/. Cuenta con material de todo tipo, desde entrevistas, ví-
deos, artículos… conviene dar una vuelta por ella sin prisas.
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centros de Salud2 y la asociación de vecinos del barrio corres-
pondiente para configurar menús saludables y recomendacio-
nes de vida sana en tiempos de confinamiento.
Imagen 1. Colaboración ante la Pandemia Covid-19
Fuente: elaboración propia (2020)
Y más aún, cuando en esta pandemia los servicios sociales
han tenido una escasa relevancia (Fantova, 2020), predominando
2 Tratando de ejemplificar, exponemos cómo el Centro de Salud del Arrabal
(Zaragoza) junto con la Asociación de vecinos del mismo barrio impulsó durante
el confinamiento provocado por la Covid 19 diferentes iniciativas comunitarias
relacionadas con hábitos de vida saludable y difundidas por diferentes redes so-
ciales.
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sobre todo la emergencia sanitaria y la acción del sistema de sa-
lud, se hace más necesaria la participación de todos los actores
posibles en el planteamiento, planificación y gestión de las di-
ferentes acciones de TSC que puedan implementarse. Tanto si
afectan a grandes comunidades como si lo hacen a pequeñas
poblaciones y barrios, ya que el objetivo de estas acciones tiene
siempre en el centro a las personas y sus necesidades.
LA INNOVACIÓN SOCIAL
Los autores de estas líneas, tenemos diversas experiencias
profesionales, investigadoras y docentes en las materias que
tratamos en estas páginas. Como anécdota podemos relatar
una situación que vivimos en un debate al final en un taller im-
partido en un curso de formación. En dicho taller el propio con-
cepto de innovación social había despertado un gran interés,
pero tras nuestro intento de acotación teórica y de ejemplifica-
ción, surgía un «pues vaya…» espontáneo entre muchos asis-
tentes, algo así como si se hubiese derribado un mito sobre la
propia “innovación”. Y es que pese a la «novedad» del concep-
to, y a su recurrencia en los últimos tiempos en publicaciones,
foros, cursos, etc., habría que recordar que la humanidad lleva
toda su historia haciendo «innovación» (Zubero, 2015) para so-
brevivir y adaptarse al medio, al entorno.
Innovación social nos atrevemos a decir que es, que son,
toda una serie de prácticas y procesos, articulados localmente
en su mayoría, que tratan de generar cambios en los ámbitos
político, educativo, relacional,…, en la vida social en sentido
amplio, vinculados a valores de cooperación, compartir, trans-
formar, sostenibilidad y respeto, en donde diferentes grupos
y personas buscan nuevas infraestructuras y modos de vivir
alternativos y/o paralelos al sistema económico y social actual.
Se da preponderancia al compartir, a la autogestión, al poder
disperso, a lo sostenible, frente a la jerarquía, a la competitivi-
dad, al poder representativo… Localmente se trata de estrate-
gias de adaptación y supervivencia en las urbes globales (Su-
birats, 2015), como un reto ante los desafíos del nuevo milenio,
y ante problemas también tradicionales como el desempleo, el
patriarcado, la contaminación, el envejecimiento, el aislamiento
social, etc.
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En el citado curso, cuando desarrollamos un poco más el con-
cepto de innovación social, un asistente dijo: «esto es algo que se
lleva haciendo hace mucho, en el tercer sector en concreto, toda
la vida, ya que siempre ha ido por delante de las administracio-
nes para tratar de dar respuesta a los problema sociales que iban
apareciendo». Puede parecer lógica también esta afirmación, ya
que si «innovación» es salirse de una rutina, puede no haber nada
más rutinario que una «institución», por lo que es en espacios y
entornos lo menos institucionalizados o rutinarios, fuera de las
instituciones, administraciones y organizaciones en muchos ca-
sos, donde sea más fácil que se de esta «innovación», algo en lo
que coincidimos con Imanol Zubero (2015).
Tal vez la propia ciencia social debiera hacer una reflexión, ya
que una noción, un concepto, que ahora parece rompedor, lleva
tiempo practicándose, como acabamos de mencionar, y tiempo
también siendo objeto de análisis (Alonso y Echeverría, 2016).
Aunque bien es verdad que primero ha sido un concepto que
ha aparecido más ligado al mundo del I+D, a la empresa, o a las
propias Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC).
Sin embargo, desde finales del pasado siglo XX ya se incorpora
la visión de las ciencias sociales y del Trabajo Social al fenómeno
de la «innovación social», como respuestas «creativas» a nuevos
problemas y necesidades sociales que buscan mejorar la vida de
las personas (Mulgan, 2006). El reto radica en que en los próxi-
mos años, todas estas iniciativas, y otras más, sean capaces de
transcender el ámbito local, para crear sinergias y espacios más
globales.
Muchas de estas prácticas de innovación social (desde las
smart cities, a la economía del bien común, pasando por los
espacios autogestionados, la propia economía social…) han
ido pasando a formar parte del discurso político, como una
forma de afrontar la crisis económica y los problemas sociales
(Subirats, 2015) e incluso de incentivación de la propia innova-
ción social a través de los «emprendedores sociales» (Alonso y
Echeverría, 2016).
Puede parecer curioso, o cuando menos llamativo, que ha
podido darse cierta proliferación de la idea de innovación social
en la segunda década del siglo XXI, aún siendo un concepto
más antiguo, como hemos mostrado. Esto puede deberse a que
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a raíz de la crisis de 2008 y tras una época de cambio de siglo
y milenio de cierta bonanza, la profundidad de la crisis financie-
ra y económica, los cambios sociales y geopolíticos, llevaron a
incorporar la idea de “innovación” como una necesidad, como
una forma de agudizar el ingenio ante la adversidad (Chaves y
Monzón, 2018). Dando la bienvenida a ejemplos de colaboración
como los antes señalados, creemos que lo interesante sería que
la misma idea de innovación y de co-producción de políticas,
calase en todos los agentes sociales, para que se convirtiese en
una forma de abordar colaborativamente los problemas sociales
(Blanco et al., 2016).
LA NECESARIA COPRODUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, MÁS
ALLÁ DE LOS CONTEXTOS “DE CRISIS”
Si hiciésemos un breve recorrido por las líneas anteriores, ve-
ríamos como hemos señalado que el TSC trataba de empoderar
a las personas para producir cambios significativos en sus vi-
das y en sus entornos comunitarios mediante la participación, la
organización y la movilización social. Todo ello, en un contexto
donde el propio TSC era un tanto dejado de lado o arrinconado
por otras formas de intervención. Paralelamente, desde los años
80 del pasado siglo, existe en un debate sobre la provisión del
bienestar y la orientación de las políticas públicas y del propio
Estado de Bienestar, que denominábamos Pluralismo del Bien-
estar. A estas dos realidades se unía en los últimos años, una
«nueva» noción de innovación social, donde desde el emprendi-
miento y en ocasiones a escala local, aparecían y eclosionaban
movimientos e ideas que trataban de dar respuestas a nuevos y
viejos problemas sociales, concepto que era acogido tanto por la
ciencia social, como por las agendas políticas.
Ciertamente, los procesos de jerarquización en la toma de
decisiones en modo alguno coadyuva a la generación de diná-
micas de co-gobernanza y al despliegue de una cultura parti-
cipativa de base social; situación que se agudiza en la actual
situación de emergencia sociosanitaria de nuestro país. Por
consiguiente, la necesidad de establecer estructuras y proce-
dimientos de comunicación bidireccionales entre los respon-
sables políticos y los agentes de intervención social es más
acuciante que nunca. La gravedad de la situación requiere del
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establecimiento de un marco de objetivos y metodologías de
comunicación compartidas. En este sentido, Bammer (2013)
plantea la necesidad de operar en determinados ámbitos cola-
borativos: por un lado, la necesidad de una serie de competen-
cias comprensivas que faciliten el manejo de incertidumbres (lo
imprevisible, lo sobrevenido); y, por otro, competencias sintéti-
cas que permitan la articulación del conocimiento disciplinar y
del conocimiento experiencial de los actores sociales.
Pero, a nuestro juicio, hoy estamos todavía en el plano de
la provisión y de la gestión, y no en el diseño. Y además como
hemos señalado, en la gestión, especialmente en momentos de
crisis o dificultades, como ha ocurrido recientemente con la pan-
demia de la Covid-19, el confinamiento y todas las circunstan-
cias y consecuencias sociales, económicas, personales, familia-
res… que han acontecido. Pensamos que el reto sigue estando
en que se dé el paso a la co-producción de políticas públicas
por los diferentes agentes sociales. Además, con la constatación
del camino que queda por recorrer para las propias comunida-
des en la tarea de una progresiva autoorganización interna con
el objetivo de establecer consensos compartidos (Fressoli et al.,
2014). Co-producción que pensamos que tendría que partir de
reconocer una serie de diferencias, que no deberían convertirse
en desigualdades o en diferentes pesos de la opinión o de las
valoraciones que se hagan respecto al diseño de dichas políticas.
Pasamos a señalarlas:
1. Igualdad de condiciones con recursos diferentes;
cabe señalar que si las administraciones y los dife-
rentes poderes políticos se sientan con otros agen-
tes a los que admiten como iguales, ya sería un gran
logro. El riesgo es que, obviamente, los recursos
van a ser diferentes, tanto económicos, como hu-
manos, técnicos, organizativos… En una negocia-
ción sensata, clara, cabal y sincera se vería quién
asume qué responsabilidades, pero el primer paso
es reconocernos como iguales y con capacidad le-
gítima para intervenir en el diseño y producción de
políticas públicas.
2. Nuevos protagonismos y nuevos equilibrios; si no
se asume lo anterior, si se piensa sólo en la gestión,
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en la eficiencia, en la coordinación de recursos o en
la descentralización, no se está entendiendo que no
estamos ante situaciones coyunturales o extraordi-
narias, sino en una nueva época con una ciudadanía
formada, exigente y con múltiples posibilidades de
participación e implicación, donde es también una
exigencia para los poderes públicos fomentar la par-
ticipación en la toma de decisiones, y una responsa-
bilidad social, corporativa, personal, familiar, etc., el
ejercerla. Pero, para que todo esto resulte ser signifi-
cativo se necesita de una previa “pedagogía social”,
esto es, una narrativa clara y explicativa que sinto-
nice con las expectativas de los diversos colectivos
sociales para motivar una acción participativa eficaz
y sostenible.
3. No se puede pretender sustituir o cambiar la demo-
cracia representativa, sino reforzarla. La idea de la
coproducción no es reemplazar a un poder por otro,
sino aportar nuevas voces y visiones en el diseño de
lo público, de la res publica, es decir de lo común.
Se va a seguir necesitando de la administración pú-
blica y de su vocación y deber de servir a toda la
ciudadanía por igual. Igualmente harán falta cortes
y parlamentos que legislen y aprueben leyes, regla-
mentos, normas, etc. Pero la co-producción apuesta
por introducir estas otras visiones en la gobernanza
y en dar la palabra a todos los agentes sociales, pa-
sando de lo sectorial a lo comunitario, de lo público
como estatal, como parte del estado o de la política,
a lo público como lo común, lo que es necesario para
poder vivir en sociedad.
4. La co-producción tampoco es una opción para dar
más poder al mercado, o al tercer sector. Si lo que
se plantea es la superación de lo público como lo
gubernativo o estatal, no tiene sentido re-asociar lo
público a otro agente. Aunque en ocasiones, desde
prismas neoliberales, el Pluralismo o incluso otras
experiencias han sido bien vistas como una forma
de desregular lo público y dar más protagonismo a
empresas, o a entidades sociales, la co-producción
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de políticas debe apostar por ser coral, inclusiva y
respetuosa con todas las opiniones y sensibilidades.
Es decir, lo público no puede abdicar de sus respon-
sabilidades operativas, sino crear bases y motivar los
procesos participativos de la ciudadanía, en clave de
co-gobernanza.
5. La credibilidad de todos los procesos participativos
por parte de la ciudadanía es determinante para su
éxito. Por ello, se requiere creer en el tejido social y
reforzarlo. De ahí que esta demanda de apoyo para
co-producir y tomar decisiones, no puede hacerse
sin los medios y apoyos necesarios, ya que puede
quedarse en una mera intentona, en buenas volun-
tades o en retórica. El apoyo y la empatía, por tanto,
de administraciones y entidades sociales grandes o
representativas son claves para que se fomente la
participación de entidades más pequeñas, para con-
tar con el respaldo de la propia ciudadanía y lograr
el éxito de estos procesos participativos y codeci-
sorios. A modo de ejemplo baste señalar la varianza
de redes sociales, comunitarias y de apoyo surgidas
ante la eclosión de la Covid-19 (Ministerio de Sani-
dad, 2020). En algunas se ha trabajado con la admi-
nistración, en otras no, en unas con el sector privado,
en algunas no, etc. La historia de las propias redes
(origen, creadores…), su organización y configura-
ción (centrípetas, centrífugas…) el contexto, incluso
la tradición de colaboración entre agentes en esos
territorios, son elementos que nos muestran la va-
rianza en la concreción de esos espacios de ayuda,
más o menos colaborativos.
DISCUSIÓN
Como hemos intentado mostrar en los párrafos anteriores,
hace ya varias décadas que la gestión y cogestión de las polí-
ticas públicas, especialmente en lo referido a los servicios so-
ciales, es habitual. De ahí que el Pluralismo «gestor» sea una
realidad ampliamente materializada. Con más o menos críticas,
con más o menos intereses, nos podemos encontrar con un
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amplio abanico de ejemplos de “pluralismo del bienestar” que
van desde los movimientos ciudadanos o autogestionarios fren-
te al estatalismo, pasando por las políticas neoliberales más
descaradas que buscan trasladar el gasto social a las cuentas
de resultados de las empresas, hasta el ahorro para las arcas
públicas que puede suponer la prestación de servicios por par-
te de entidades sociales ante situaciones de crisis y dificultad,
contando con la complacencia política.
Ahora bien, desde una perspectiva sincrónica y crítica, es-
tamos sentando las bases de un posible diseño; pero todavía
necesita de un mayor proceso reflexivo y analítico entre los dis-
tintos agentes sociales e institucionales. Nos encontramos en la
dinámica progresiva de la provisión y de la gestión. Sin olvidar el
hecho comprobado que tanto la participación comunitaria como
las propuestas innovadoras de carácter social en situación de
crisis sistémica, como la pandemia de la Covid-19, resultan ser
especialmente complejas.
Podemos añadir que en los últimos tiempos se «redescubre»
la innovación social, que es incluso alentada por las administra-
ciones por medio del «emprendimiento social» y la búsqueda de
soluciones creativas o alternativas a diferentes problemas socia-
les. Innovación que deviene en un elemento clave en situaciones
de crisis, como una fórmula de cooperación entre agentes so-
ciales (al menos entre el mercado, las administraciones, los re-
cursos públicos y privados, y la ciudadanía) en la búsqueda de
afrontar las consecuencias sociales y problemas derivados de las
contingencias de las crisis, como ha sucedido con la Covid-19.
Entendemos que es aquí donde podemos referenciar el rol
de los profesionales de los servicios sociales, sobre todo en las
funciones de empoderamiento social que la praxis profesional
conlleva. Significa que los profesionales de servicios sociales
están en la tesitura de implicar a las personas que acceden a
los dispositivos de servicios sociales en la programación, ejecu-
ción y posterior evaluación de la intervención efectuada. Para ello
desde el Trabajo Social Comunitario es preciso implementar una
previa “pedagogía social” en los usuarios presentes y futuros del
sistema, haciéndoles tomar conciencia de que ellos son, precisa-
mente, los destinatarios directos de las políticas aplicadas; de ahí
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su necesaria implicación y participación en el diseño de dichas
políticas que les afectan sobremanera.
Es decir, se trata de incentivar la participación de las comu-
nidades a través de la creación de un tejido social potente que
favorezca la emergencia de una narrativa social compartida en
clave propositiva y de transformación de la realidad. Dicha la-
bor pedagógica social previa será condición sine qua non para la
operatividad de una cultura participativa de las comunidades en
los proyectos de innovación social para el co-diseño de políticas
públicas de índole social.
Podría darse el caso de que ante una situación de dificultad,
hubiese alguna propuesta de algún colectivo social, que funcio-
nase o se configurase como una alternativa de acción. Parece im-
probable pensar en las administraciones diciendo algo así como
«estupendo, perfecto, sigan innovando, hagan innovación, vean
qué pueden hacer, nosotros nos desentendemos». A lo mejor la
anécdota no es del todo irreal.
Sin embargo, esta participación social, esta colaboración en-
tre agentes, solo es posible cuando hay un reconocimiento claro
de los papeles de cada uno, cuando se apuesta por nuevas fór-
mulas de gobernanza y cuando se tiene claro que tocará asumir
responsabilidades por parte de todos.
Y ahí en el reconocimiento del papel de todos los agentes,
es donde se puede dar el lugar para la co-producción y el em-
poderamiento. Si las administraciones apostasen de verdad por
contar con otros agentes en el diseño de políticas públicas, reco-
nociéndolos como interlocutores legitimados, y no como meros
colaboradores o gestores de sus decisiones. Creemos que ahí es
donde se podría dar esta cesión de poder y el empoderamiento
real de la gente para que pueda influir en la toma de decisiones y
en el diseño real de políticas.
En la sociedad del siglo XXI, cada vez más interconectada,
más compleja, y con realidades cambiantes a velocidades nun-
ca vistas, la democracia y la gestión pública también necesitan
ser repensadas. La desafección política, el distanciamiento de
las élites políticas, incluso la vuelta de populismos y de líderes
populistas, son una foto que a nadie extraña y que cada día se
hace más reconocible en todo el mundo. Por todo ello, cree-
mos que es importante repensar lo público, lo común, lo que es
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necesario para vivir bien en los momentos que nos ha tocado
estar en este mundo.
Así pues, manifestamos que en estos momentos se hace ne-
cesario pensar no ya sólo en una gestión pluralista de los re-
cursos y de la políticas públicas, sino en una co-producción, de
tal forma que la ciudadanía, el tercer sector, el sector privado
y el empresarial y muchos otros agentes sociales puedan estar
presentes a la hora de pensar, reflexionar y diseñar sobre la res
publica. Este diseño no puede, o mejor dicho, no debería, ser
una responsabilidad exclusiva de las administraciones. Con es-
tas estrategias la democracia no sólo va a ganar en legitimidad,
sino que se puede fomentar también la participación social, la
asunción de responsabilidades por ciudadanos, entidades y cor-
poraciones, se podrían mejorar los diagnósticos sociales e imple-
mentar medidas que ayudasen ante la problemática social más
sentida por la ciudadanía. Todo ello en un entorno cooperador
y que podría llevar a una mayor eficiencia económica y técnica.
En definitiva, podría ayudar a crear una sociedad más humana,
con menos desigualdades y en la que todos nos reconociésemos
como seres vulnerables que necesitamos del resto para vivir me-
jor. Resulta ser una exigencia interna del propio Trabajo Social
Comunitario ir construyendo las bases de efectiva transferencia
a partir de la experiencia acumulada en la presente pandemia de
la Covid-19 para sustanciar en un marco institucional y legislativo
el conjunto de “enseñanzas aprendidas” desde el ejercicio profe-
sional del trabajo social en interacción constante con las comu-
nidades. Nos hace tomar mayor concienciación de los modelos
bidireccionales de intervención; esto es, operativizar el feed-back
entre intervención profesional y el impacto en los usuarios del
sistema de servicios sociales. De este modo, la proyección social
se debe reflejar en el rediseño de unas estructuras más flexibles
y resilientes de los dispositivos de protección social que cumplan
con efectividad sus cometidos originales.
El reciente caso de la Covid-19, nos puede servir como un
ejemplo para reflexionar. Ante lo imprevisto, y la novedad de la
situación (confinamiento, cierre de servicios, cese de actividad,
carencia de ingresos…) ha habido ejemplos de respuestas de
diversa índole, con diferentes agentes, y con impactos y accio-
nes diferentes. Han tenido mucho que ver las tradiciones, las
relaciones anteriores y los estilos de trabajar. Bienvenidas han
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sido todas ellas si han contribuido a incrementar el bienestar de
las personas Mejor recibidas todavía las iniciativas de colabo-
ración entre agentes y actores, y de innovación social. Faltará
analizar si los territorios con procesos comunitarios han podido
poner en marcha más y mejores iniciativas de colaboración. Pero
lo que creemos que queda claro, es que aún siendo muy impor-
tante esta cogestión y las iniciativas en común, más lo es la co-
producción a nivel de políticas públicas, como elemento central
para garantizar su eficacia y sobre todo su sostenibilidad. Tal vez
la pandemia y sus consecuencias nos puedan hacer reflexionar
sobre ello.
Por otro lado, el impacto de la Covid-19 ha resultado demole-
dor en todos los aspectos de la vida social, económica, política,
etc. De aquí se desprende la oportuna sistematización teórica y
académica desde la experiencia de la pandemia. Bajo este su-
puesto, nuestro trabajo pretende iniciar una reflexión sistemática
del impacto producido en las estructuras y sistemas de bienestar
social. Este “aprendizaje social y académico” debe optimizar el
potencial intrínseco que el Trabajo Social Comunitario contiene
en la mejora de los estándares de vida para los colectivos y gru-
pos sociales, especialmente para los más vulnerables de nuestra
sociedad. En cualquier caso, somos conscientes de las limitacio-
nes de nuestro trabajo, ya que al día de hoy, todavía no dispo-
nemos de los datos suficientes que los efectos y retos de la Co-
vid-19 está representando para el Trabajo Social Comunitario y
su función en el codiseño de políticas públicas sociales. Nuestra
aportación es básicamente de naturaleza exploratoria que nece-
sitará de ulteriores trabajos que vayan profundizando en aquellos
elementos y procesos que se apuntan.
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https://doi.org/10.26754/ojs_ais/ais.2020415119
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