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La intervención comunitaria en los sistemas autonómicos de Servicios
Sociales: enfoques normativos, aspectos programáticos y percepciones de
los actores
Community Intervention in Regional Social Welfare Systems:
Policy Approaches, Program Design, and Actor Perceptions
Mª Raquel Agost-Felip1* , Maria Antònia Carbonero Gamundí2 y Germán Jaraíz-Arroyo3
1 Universitat Jaume I. España.
2 Universitat Illes Balears. España.
3 Universidad Pablo de Olavide. España.
*Autora de correspondencia: raquel.agost@uji.es
Enviado: 2025-09-11 Aceptado: 2026-03-24
Resumen
Este trabajo estudia el modo en que son tratados los aspectos comunitarios en los Servicios Sociales
de proximidad (comunitarios, de base o de atención primaria) en cuatro comunidades autónomas del
Estado. Partimos de un planteamiento teórico que señala tres grandes lógicas o enfoques
comunitarios en la práctica de los servicios sociales: el desarrollo comunitario, las prácticas de acción
comunitaria y el trabajo en red.
Nuestra investigación se centra inicialmente en el estudio de la dimensión formal, concretada en el
tratamiento que sobre los aspectos comunitarios se hace en las normativas y programas de ámbito
autonómico y, por otro, en la dimensión operativa, mediante el análisis de las percepciones de
personas expertas sobre su peso operativo en las prácticas de planificación e intervención social.
Concluimos que, aunque lo comunitario es percibido como un elemento esencial del modelo de
intervención, tiene una presencia débil en el hacer de los Servicios Sociales de proximidad. Las
principales iniciativas comunitarias se han concentrado en el desarrollo de redes de colaboración
entre entidades interventoras y en menor medida en el impulso de prácticas orientadas al
empoderamiento o autonomía de grupos poblacionales específicos (especialmente en ámbitos de
infancia y familia), al tiempo que han ido perdiendo peso como enfoque de desarrollo comunitario del
territorio. Finalmente, se identifican algunas coyunturas que contribuyen a la regeneración de
diferentes modos de acción con la comunidad. En el texto analizamos los factores que han decantado
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la actual situación y apuntamos algunos elementos percibidos como estratégicos para el
fortalecimiento de la dimensión comunitaria de Servicios Sociales.
Palabras clave: Intervención comunitaria; Normativa; Percepción actores; Servicios sociales.
Abstract
This paper examines how community issues are addressed in community-based Social Services
(grassroots, or primary care) in four regional governments in Spain. We begin with a theoretical
approach that identifies three major community-based logics or approaches in the practice of Social
Services: community development, community action practices, and networking.
Our research initially focuses on the formal dimension, specifically the treatment of community
aspects in regional regulations and programs, and on the operational dimension, through the analysis
of expert perceptions of their operational weight in the social planning and intervention practices.
We conclude that, although community-based interventions are perceived as an essential element of
the intervention model, they have a weak presence in the work of community-based Social Services.
The main community initiatives have focused on developing collaborative networks between
intervention entities and, to a lesser extent, on promoting practices aimed at empowering specific
population groups (especially in areas related to children and families). At the same time, they have
been losing ground as an approach to community development in the territory. Finally, we identify
some opportunities that contribute to the regeneration of different modes of community
engagement. In the article, we analyse the factors that have led to the current situation and highlight
some elements perceived as strategic for strengthening the community dimension of Social Services.
Keywords: Community intervention; regulations; stakeholders’ perception; social services.
INTRODUCCIÓN
Miradas y paradigmas sobre lo comunitario en Servicios Sociales. Del desarrollo comunitario a la
acción comunitaria
La referencia a lo comunitario está presente en todo el proceso tecno político que ha dado forma a
los Servicios Sociales (en adelante SS) en España en las últimas décadas, al tiempo que es un elemento
recurrente en la definición de los modelos de intervención social. Sin embargo, su tratamiento ha ido
mutando en su sentido y contenido, así como en su peso operativo en los programas y procesos de
intervención (Jaraíz-Arroyo, 2012; Jaraíz-Arroyo y Zugasti Mutilva, 2021). Las transiciones
conceptuales y operativas han generado una considerable diversidad en el modo en que se entiende
lo comunitario en los SS actuales. Este apartado pretende identificar los diferentes elementos que han
influido en esta diversidad de tratamientos para contribuir a la formación de una mirada más
homogénea del tema.
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Será en los años ochenta del pasado siglo cuando empiece a hablarse de SS en el ámbito local, en este
momento lo comunitario es tratado esencialmente como contexto de presencia: la comunidad es el
espacio y al tiempo la estrategia desde la que han de lograrse los propósitos de normalización e
integralidad con las que se intenta transformar el tratamiento asistencial de las necesidades sociales
que había caracterizado a la etapa predemocrática anterior, a ello contribuye la promulgación de las
primeras leyes autonómicas de servicios sociales.
Los SS que hoy conocemos, son en gran medida logro y resultado de diferentes procesos comunitarios
orientados a la dinamización asociativa, la coordinación local y la reivindicación cívica de herramientas
de política pública local para el bienestar (Domènech, 2013). En este sentido, las capacidades de
movilización y la organización comunitaria son tratadas como objeto estratégico para los avances en
SS (Cordero Ramos, 2009; Morán Carrillo y Díaz Jiménez, 2021). A partir de los años noventa, la
expansión inicial de los SS se consolida como una estructura institucional, generalizada, vinculada a la
administración local, y potenciada a nivel estatal por el Plan Concertado de Prestaciones Básicas de
Servicios Sociales (Ministerio de Asuntos Sociales, 1988), lo que permite su expansión de modo más o
menos uniforme (que no cohesionada). Esta nueva institucionalidad se caracteriza en esencia por: (1)
una ordenación en diferentes sistemas autonómicos de SS, (2) definidos operativamente en dos
niveles de actuación, uno local o (de base, atención primaria o comunitario) y otro especializado según
necesidad o grupo de población, (3) una progresiva organización del nivel local en torno a un conjunto
de programas o prestaciones técnicas predefinidas.
Estas características determinan lo que el Colectivo IOE (1990) denominó la concepción
modernizadora de los SS, donde, sobre el conjunto de funciones, predomina su papel como gestores
de prestaciones técnicas y dejando de impulsar estrategias más integrales. Esta transición implica una
nueva comprensión de lo comunitario. En el primer momento las ideas de intervención comunitaria
de los y las profesionales de SS son en gran parte deudoras de los enfoques de desarrollo comunitario,
entendiendo que la mejora de las condiciones de bienestar está vinculada a la movilización de los
recursos y capacidades de las comunidades. Desde esta idea la comunidad es un conjunto de acción
que desempeña al mismo tiempo el rol objeto y sujeto de la propia intervención (Marchioni, 1987;
Gimeno Monterde, 2023). Sin embargo, en la concepción modernizadora que se sitúa en el contexto
de la transición democrática para la que los SS resultaron ser un objeto operativo, se trata de huir del
idealismo, ahora cuestionado por excesivo, sobre lo comunitario como objeto de actuación
profesional para el cambio de estructuras (Zamanillo Peral, 2019), para consolidar unas prácticas más
operativas y realistas, enfocadas a generar oportunidades vitales (Kühne y Leonardi, 2020).
La conexión entre el desarrollo de la comunidad y la atención a las necesidades sociales se resuelve
en la creación de unos dispositivos inspirados en el modelo de community care anglosajón, por el que
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se promueven servicios de bienestar y apoyos adaptados a las necesidades específicas de la
comunidad (Kuluski et al., 2017).
En este momento el paradigma hegemónico respecto a lo comunitario se concentra, más que en el
desarrollo de la comunidad como objeto/sujeto de conjunto, en su tratamiento como contexto para
los programas de intervención de SS (Varela, 2010). Si bien es cierto que la insuficiente financiación
va a limitar la implementación efectiva de los criterios de universalización y normalización que inspiran
el modelo (Aguilar Hendrickson et al., 2012).
En el desarrollo de los SS como community care emergen dos orientaciones: la primera pone el énfasis
en las prácticas de acción comunitaria que, desarrolladas dentro del marco de SS, buscan la
potenciación, entendida como la mejora de las capacidades de las familias y grupos (vulnerables) de
la comunidad, afectados por déficits sociales y de cuidado (Maya-Jariego, 2009, Sánchez Castiñeira,
2020); lo comunitario es aquí un elemento que está inserto en la ecología de la intervención social
(Rueda Palenzuela, 1998, Villalba Quesada, 2004). La segunda concepción se apoya en la idea de
trabajo en red, lo comunitario se concentra sobre la capacidad provisora, buscando la articulación,
mediante la coordinación de programas, el apoyo técnico o financiador, o la coproducción de estos
(Raya et al, 2024). Este trabajo en red se concentra especialmente sobre los actores con capacidad de
intervención social (entidades del tercer sector, otros servicios públicos de empleo, salud,
educación…). Ambas orientaciones han de ser entendidas como complementarias.
Podríamos decir que la evolución teórica sobre el tratamiento de lo comunitario en SS ha ido
generando un conjunto de miradas que han conformado una especie de memoria colectiva sobre lo
comunitario en la que conviven diversas ideas y modelos, utilizadas con frecuencia de modo
polisémico y a menudo confuso. En la práctica estas formas tienen mayor o menor presencia según el
contexto y el momento (o directamente no tienen peso). En un esfuerzo por clarificar este uso
polisémico hemos ordenado las miradas sobre lo comunitario en tres grandes categorías que hemos
denominado: desarrollo comunitario, prácticas y acciones comunitarias y trabajo en red (tabla 1).
Tabla 1
Categorías sobre el abordaje de lo comunitario en servicios sociales
TIPOLOGÍA
LÓGICA
COMUNIDAD
COMO
FOCO DE
INTERVENCIÓN
DIMENSIONES
PREDOMINANTES
DESARROLLO
COMUNITARIO
Transformadora
Globalidad local
Tejido cívico y
vecinal
Instituciones
Cívica, técnica y
política
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PRÁCTICAS Y
ACCIONES
COMUNITARIAS
Potenciadora
Familias y grupos
afectados por
déficits sociales y
de cuidado
Ecosistemas
vinculados a
situaciones
concretas
Tecno cívica
TRABAJO EN RED
Provisora
Entidades con
capacidad de
intervención
Espacios de
coordinación
Tecno política
Fuente: Elaboración propia
El peso operativo de lo comunitario
Más allá del modo en que ha sido entendido lo comunitario, nos interesamos ahora por el impacto
operativo de este tema en el día a día de los SS actuales. Aguilar Hendrickson et al. (2012) apuntan
como principal elemento limitador en el desarrollo de los SS de proximidad el carácter generalista e
inespecífico de los mismos, cuestión que les diferencia de otros dispositivos de bienestar locales (como
los sanitarios o los educativos). El hecho de que la intervención diaria de los SS venga determinada
por demandas inespecíficas concentra las energías principales en la gestión (de información) y la
tramitación, constriñendo la intervención social como tal (Aguilar Hendrickson et al., 2012). Este es el
déficit percibido más acuciante y generalizable en el ámbito de los SS actuales: el
sobredimensionamiento de la demanda individualizada y la burocratización bloquean los procesos de
intervención y acompañamiento social, tanto en el plano individual-familiar, como (y sobre todo) en
el plano comunitario (Hernández Echegaray, 2024; González et al., 2022).
Esta situación se contempla en las reformas recientes en el ámbito de los SS. Las de mayor calado han
sido las de carácter normativo, las denominadas leyes de tercera generación (aparecidas en su mayoría
después de la crisis de 2008), que han tratado de regular diferentes aspectos que favorecen el papel
de la intervención profesional (Fresno et al, 2019) , aunque la incidencia de estas reformas parece
concentrarse especialmente en la mejora de las condiciones para la intervención y el acompañamiento
individual/familiar (González et al, 2022). Está por ver en qué medida los nuevos marcos de acción
contribuyen a superar la naturaleza individualizadora (Sánchez Castiñeira, 2020) sobre la que se han
desarrollado los SS en las últimas décadas, y hasta dónde fomentan el impulso de prácticas
comunitarias.
Más allá de la tendencia descrita de la debilidad de la intervención social comunitaria, existen algunos
contextos en los que la intervención comunitaria mantiene algún peso en las formas institucionales y
prácticas profesionales. Uno de los más visibles es el referido a la intervención en barrios vulnerables
(en alguno de ellos) en los que los SS impulsan programas de desarrollo comunitario o la dinamización
de iniciativas de planificación comunitaria integral (Gil, 2022). Existen también ámbitos donde
emergen nuevos enfoques de acción comunitaria, como el relacionado con la crisis de cuidados, donde
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la recuperación de prácticas comunitarias y la colaboración con el tejido social es planteada como una
vía de acción prioritaria en SS (Fantova, 2017, 2019; Martínez, 2019; Zúñiga y Arrieta, 2021). Las
prácticas comunitarias aparecen aquí como elemento idóneo para cuestiones como la conexión entre
recursos de apoyo formal e informal, la generación de dinámicas de reciprocidad, el desarrollo de los
recursos relacionales o la producción de sistemas de planificación del cuidado integrados.
PROPÓSITO Y CUESTIONES METODOLÓGICAS
La metodología diseñada, comprende un trabajo bibliográfico y de campo, con el objeto de analizar el
estado actual de la intervención comunitaria, profundizando sobre dos cuestiones:
1. Su presencia en el entramado normativo de los SS, tratando de responder a dos preguntas ¿qué se
entiende por intervención comunitaria en SS? y ¿son definibles o identificables un conjunto común de
ámbitos, recursos y herramientas?
2. Las percepciones de profesionales y policy makers vinculados a SS. Interesa conocer cuál es el valor
que para estos tienen los aspectos comunitarios y el modo en que, en función de ello, son entendidos
como elemento que operativiza la intervención de los SS.
Para analizar la primera cuestión se ha recurrido al análisis comparativo de base documental (Caïs,
1997), centrando el tratamiento de los aspectos comunitarios sobre dos elementos, que constituyen
las principales dimensiones de análisis de los resultados: los diseños normativos como leyes de SS y
normativa de desarrollo, y las herramientas de planificación como planes estratégicos de SS, y planes
y programas específicos.
La sistematización se estableció sobre cuatro categorías de estudio: el peso de lo comunitario como
principio normativo, la intencionalidad sobre estos aspectos en el tratamiento en los objetivos, la
presencia en la estructura funcional de los SS, y su peso en las herramientas de planificación (tabla 2).
Para ello se seleccionaron cuatro sistemas autonómicos de SS: Andalucía, Baleares, Comunidad
Valenciana y Navarra, a través de un muestreo cualitativo representativo (Coller, 2000), tratados como
unidades de análisis para el contraste. La selección se realizó con criterios de especificidad,
entendiendo que cada caso seleccionado representa diferentes modos de tratamiento de lo
comunitario en sus normativas básicas. Todos los casos seleccionados tienen como característica
común, la existencia de un marco normativo de tercera generación, aunque difieren en el contexto
económico y social. Esta legislación es la más avanzada se caracteriza porque el acceso a los servicios
sociales se convierte en un derecho subjetivo (no depende de la disponibilidad presupuestaria como
en modelos anteriores), además promueve un sistema centrado en la persona introduciendo el plan
personalizado y el profesional de referencia. Respecto al contexto económico son territorios
económicamente diferenciados (Instituto Nacional de Estadística, 2023) para ello se han escogido dos
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territorios con un Producto Interior Bruto (PIB) por encima de la media española (que se sitúa en
28.162€) como son Navarra que es una Comunidad uniprovincial ( 33.798€) y Baleares con una renta
media-alta (29.603€) este territorio se diferencia del resto porque es insular, los otros dos territorios
se encuentran por debajo de la media, la Comunidad Valenciana tiene un PIB medio-bajo (24.473€)
se encuentra en el eje mediterráneo y Andalucía con un PIB medio-bajo (21.091€), con una amplia
diversidad territorial es la comunidad autónoma más poblada de España. Según el informe FOESSA
(2019) Navarra presenta mejores indicadores sociales, tiene las tasas de exclusión social más bajas de
España (13% por debajo de la media nacional del 18,4%), Baleares pese a su dinamismo económico
presenta indicadores de exclusión por encima de la media, la Comunidad Valenciana se encuentra en
una zona de “integración precaria” y Andalucía tiene un patrón de exclusión más persistente.
Para el análisis de la segunda cuestión, la percepción de las y los profesionales de los servicios sociales,
se realizaron doce entrevistas semiestructuradas dirigidas a informantes clave de Andalucía (4), Illes
Balears (3), Comunidad Valenciana (3) y Navarra (2). El proceso de selección siguió un muestreo
intencional basado en perfiles estratégicos con el fin de obtener una visión integral de la intervención
comunitaria desde diferentes niveles de responsabilidad y ejecución. Las entrevistas se realizaron a
once mujeres y un hombre, todos con una amplia trayectoria profesional en SS que responden a tres
perfiles concretos: policy makers (4), este perfil incluye figuras de diferente responsabilidad política
autonómica y municipal (delegados/as de servicios sociales o direcciones generales); personal técnico
(5), comprende perfiles encargados de la coordinación de estrategias y programas comunitarios, y
perfiles de coordinación de servicios sociales de atención primaria en entornos urbanos y rurales;
profesionales de entidades sociales vinculadas a programas comunitarios que se coordinan con la
administración pública (3), perfiles de intervención directa y figuras de representación.
Las entrevistas tenían un guión de referencia, sin embargo, se han llevado a cabo de modo semiabierto
y conversacional entre mayo y octubre de 2024 (Ruiz Olabuénaga e Ispizua, 1989). Los contenidos
principales se han referido a: percepciones generales y evolución de la intervención comunitaria en
los SS; actores que participan y papel de los/las profesionales; tejido social y asociativo; y herramientas
de trabajo comunitario. Para la transcripción de las entrevistas se ha utilizado el programa Notta IA,
la codificación de estas se ha realizado en una revisión por pares.
Para la participación en las entrevistas se solicitó previamente el consentimiento informado y
aceptación de la participación en el estudio, cumpliendo así los estándares éticos de la declaración de
Helsinki.
La presentación de los resultados se ajusta a la secuencia planteada en esta metodología. En primer
lugar, se analizan los aspectos normativos y programáticos y, en segundo lugar, las percepciones de
las y los profesionales entrevistados.
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RESULTADOS
Enfoques normativos y aspectos programáticos
En la tabla 2 se sintetizan los principales aspectos identificados sobre el tratamiento de la intervención
comunitaria en la normativa de SS de las cuatro comunidades estudiadas. Para ello se han analizado
leyes autonómicas reguladoras del marco político, decretos de desarrollo y planificaciones de carácter
estratégico.
Tabla 2
Tratamiento de lo comunitario en el marco normativo de los servicios sociales1
ANDALUCÍA
(Ley 9/2016)
ILLES BALEARS
(Ley 4/2009)
COMUNIDAD
VALENCIANA
(Ley 3/2019)
NAVARRA (Ley
Foral 15/2006)
PRINCIPIOS
X
X
X
X
ESTRUCTURA
FORMULACIÓN
GENÉRICA
X
X
FORMULACIÓN
ESPECÍFICA
X
X
INSTRUMENTOS DE
ORDENACIÓN Y
PLANIFICACIÓN
INTEGRACIÓN DE
SERVICIOS
X
TEMÁTICOS*
X
X
X
X
BARRIOS
VULNERABLES(**)
X
X
(*) Instrumentos sobre infancia y familia, inmigración o cuidados.
(**) Instrumentos que promueven específicamente el enfoque comunitario objeto de estudio.
Fuente: elaboración propia
El primer aspecto de interés atiende al tratamiento de lo comunitario en los diferentes marcos
normativos, en particular en las leyes reguladoras de los mismos. Genéricamente, los SS locales son
entendidos como estructura de naturaleza implícitamente comunitaria por el hecho de ser el
dispositivo de proximidad. Pero en la medida en que las normas trascienden de aspectos intencionales
(principios, objetivos…) a aspectos operativos y de estructura funcional, se hace más perceptible el
tratamiento difuso de lo comunitario como objeto de intervención. El avance que estas leyes de
tercera generación hacen en la operativización de la intervención individual/familiar (establecimiento
de derechos subjetivos y prestaciones, profesional de referencia, planes individualizados, sistemas de
acompañamiento personalizado, gestión de la información) no se corresponde con aspectos
específicamente comunitarios, en línea con lo planteado en otros trabajos (González et al., 2022). Esto
se aprecia especialmente en las normas andaluza y navarra, donde no aparecen herramientas o
contenidos operativos vinculados al desarrollo de una acción específicamente comunitaria.
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En cambio, en el III Plan Estratégico de les Illes Balears (2022-26) la intervención comunitaria es uno
de los principios inspiradores del plan y define dos de sus ejes con sus correspondientes medidas.
Además, el Decreto 48/2011 marca la obligatoriedad de realizar un plan de intervención comunitaria
en cada zona básica y se refuerza su financiación a través de una línea específica en el plan de
financiación de los Servicios Sociales Comunitarios.
La Ley de la Comunidad Valenciana es la más precisa dado que adopta la perspectiva de desarrollo
comunitario como base para el conjunto de la intervención de los SS locales y establece el Servicio de
Acción Comunitaria como uno de los que conforman la estructura de atención primaria. Además,
aparecen otros dos elementos, como la obligatoriedad de diseño de Planes Estratégicos y Planes
Zonales de SS, así como la priorización de enfoques de acción integral en las zonas vulnerables, de
clara base comunitaria.
En el análisis normativo identificamos dos concepciones: la primera, que podríamos denominar de
tratamiento genérico, lo comunitario se entiende desde el ser (recurso de proximidad) y el estar
(conectados con otros actores); en la segunda, de tratamiento específico, se trasciende además en la
dimensión del hacer, estableciendo criterios e instrumentos dedicados específicamente al impulso de
la acción comunitaria.
Nos preocupamos ahora por el modo en que estas visiones inciden en la construcción de lo
comunitario respecto a la definición de objetivos de los SS. Aquí lo comunitario se concentra
principalmente, cuando no exclusivamente, sobre aquello que tiene conexión con los programas de
SS, se constriñe lo comunitario a la gestión de programas (generalmente predefinidos). El objeto
principal es la figura del voluntariado organizado, entendido como forma de colaboración ciudadana
que sirve de apoyo a (1) los programas de enfoque más individual/familiar y (2) la acción que realizan
otros SS públicos. El término voluntariado es utilizado en la totalidad de leyes estudiadas en sentido
amplio, referido principalmente a las organizaciones del tercer sector. En este sentido, los contenidos
funcionales del trabajo comunitario se concentran en: el fomento de la participación entendida como
impulso de aquel asociacionismo vinculado a necesidades que atienden los SS, el trabajo en red y la
coordinación. Podemos decir que este aspecto sería el mínimo común de lo comunitario para el
conjunto de marcos tratados.
El segundo aspecto de interés se refiere a cómo aparecen los enfoques comunitarios en el ámbito de
la planificación. En el rastreo de programas de los casos estudiados aparecen tres ámbitos. El primero
de ellos se refiere a lo que podemos llamar integración de servicios (Laparra y Martínez, 2021),
especialmente en lo referido a la integración de SS con los recursos y servicios de empleo (como el
programa ERSISI, en Navarra), con los servicios educativos (como el Programa POPI, en Andalucía) y
sanitarios. Frecuentemente estos programas tienen carácter de pilotaje. Esto es importante ya que,
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aunque existen programas y recursos para promover tales prácticas comunitarias, las mismas no son
estructurales y están condicionadas por la existencia de financiación externa (generalmente europea).
Un segundo ámbito se refiere a programas temáticos o específicos (infancia y familia, inmigración,
minorías étnicas, cuidados…), estas iniciativas combinan metodologías de acción comunitaria
centradas en el impulso del trabajo en red, y en prácticas de acción comunitaria para el apoyo social,
orientadas a problemáticas específicas relación al trabajo con familias y menores, y a los cuidados. Las
cuatro comunidades estudiadas desarrollan diferentes programas en esta línea.
El tercer ámbito presente en el marco de planificación es el relacionado con la actuación de SS en
barrios vulnerables. Los enfoques comunitarios son percibidos como especialmente idóneos en estos
espacios. En Andalucía, se operativiza mediante la Estrategia ERACIS (2024-29), sostenida también con
financiación europea, en Comunidad Valenciana a través del Plan de Inclusión y cohesión social (2017-
2022) y la propia Ley de Servicios sociales 3/2019 (art. 25). En ambos casos se establece como soporte
de intervención de SS la dinamización comunitaria: en el caso de ERACIS vinculada a la mejora de las
condiciones de inclusión sociolaboral de población excluida; en la Comunidad Valenciana, a través de
los Planes Integrales de los barrios y los Planes Locales de Inclusión y Cohesión Social (PLICS) para la
implementación de un sistema de trabajo local (elaboración de diagnóstico participado, mesas
comunitarias de trabajo en red…). En este ámbito los enfoques comunitarios combinan elementos de
co-gobernanza, trabajo en red y participación cívica y empoderamiento de grupos y comunidades.
Percepciones de los y las profesionales y policy makers
Más allá de los aspectos normativos y programáticos nos interesan la visión de los actores implicados
en el desarrollo de SS, para ello hemos recurrido al discurso de profesionales vinculados a la
intervención y a la planificación en SS. En las entrevistas realizadas esta visión se concentra en un
aspecto general sobre los avances y retrocesos de la intervención comunitaria para centrarse luego
en la agenda operativa de la intervención comunitaria a través de cuatro elementos.
La intervención comunitaria: paradojas en un contexto de avance
En el conjunto de entrevistas persiste la idea de que las intervenciones comunitarias son en la práctica
un elemento menor de la intervención de conjunto de los SS de proximidad, tanto por las limitaciones
inherentes a la carga de trabajo de las profesionales, como por el propio enfoque de intervención,
esta idea es coherente con lo planteado en el marco teórico.
En comunitaria, desde los SS de atención primaria queda mucho trabajo por hacer. Creo que
nos come mucho tiempo el trabajo burocrático y miramos bastante poco hacia la comunidad
y hacia los recursos comunitarios. (CoVal/03)
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Más que una dimensión estructural de la intervención global suele recurrirse a la misma para
determinados ámbitos, en particular en los programas de infancia y familia y también parece que los
contextos de crisis han fomentado la adopción de enfoques de intervención comunitaria. El caso más
recurrente se refiere al cambio de rol que hubieron de realizar los SS ante las exigencias de la
emergencia derivada de la COVID 19.
Pues al final, SS se vio obligado a tener que coordinarse (durante la pandemia), tanto con
entidades del tercer sector, como con temas de salud, o incluso con temas de vivienda, porque
la gente que estaba en la calle tenía que dejar de estar en la calle, cosas que provocaron
reacciones donde hubo que buscarse soluciones, y empezar otra vez a generar eso, relaciones.
(And/03)
Para una parte de informantes la apertura al trabajo con la comunidad se asoció, a la necesidad
emergente de buscar alianzas para ampliar la capacidad asistencial ante el incremento de
necesidades. Este hecho pone de manifiesto una paradoja, en parte la nueva acción comunitaria no
produjo una alternativa a la dinámica asistencial de SS, sino que profundizó en la misma.
Yo creo que la intervención social comunitaria, desde los SS, históricamente ha estado muy
centrada en un papel asistencialista. Pero con el COVID se ha acentuado más. (And/ 01)
Otra cuestión que ha surgido tiene que ver con la percepción sobre la reforma normativa y
programática en los SS. Se ha constatado que en las comunidades donde el abordaje de lo comunitario
fue más ambicioso, se valora en especial el avance que representa el desarrollo de un marco
normativo que de algún modo contribuye a legitimar nuevas formas de hacer.
Aunque persisten limitaciones como el sobre esfuerzo que supone a los y las trabajadoras de SS y las
dificultades del trabajo diario, en los informantes predomina la idea de que este momento es, con sus
tensiones, más ilusionante en lo profesional.
La importancia de la normativa, porque si tú no tienes una normativa, pues la presión de tu
trabajo diario es de atender a la puerta de entrada de la demanda, hace que tengas ese modelo
colectivo de ver a la persona dentro de una familia y a la familia dentro de una comunidad…la
nueva normativa (de la comunidad valenciana). (CoVal/01)
Se trata de la discusión (tecnopolítica) sobre un elemento más estructural, el modelo de intervención
social vinculado a la reforma normativa y programática de los SS. Al tiempo que se refuerza el rol de
los SS como actor de referencia en el conjunto de políticas públicas y de bienestar locales.
Yo sé que para algunas personas el nuevo modelo es mucho esfuerzo: en cambiar el modelo
de trabajo, la metodología, la organización interna, pero en cambio yo lo veo muy
enriquecedor porque aparecen los proyectos que ahora se tienen en cuenta por normativa.
(CoVal/01)
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Trabajo en red como trabajo colaborativo bajo el prisma de la eficiencia
En relación con los contenidos operativos de las intervenciones comunitarias en SS se constata una
idea central; existe una intensa asociación entre la concepción de la intervención comunitaria y el
trabajo en red. Lo que nos lleva a plantear que este ámbito, el del trabajo en red, no es solo el principal,
sino que frecuentemente es el único espacio de avance percibido en la intervención comunitaria en
SS.
El trabajo en red es muy reconocido o valorado por entidades que no son del ayuntamiento y
creo que tenemos poca cultura de trabajo en red dentro de lo que es el trabajo municipal de
SS. (CoVal/01)
Desde esta percepción la idea de red (1) se concentra sobre entidades sociales y dispositivos públicos
locales que trabajan sobre los objetos de intervención directa de SS y (2) busca una dinámica relacional
que trascienda la coordinación formal para generar trabajo colaborativo. El objetivo principal del
trabajo en red es la búsqueda de la eficiencia que se soporta sobre dos principios:
a) Horizontalidad: Han hecho trabajo cooperativo (en ERACIS) donde no se sabía dónde estaba
el técnico público y un técnico privado. (And/03)
b) Co-producción: Participábamos (como entidad social) en plataformas de entidades y
servicios, pero ahora se trabaja de otra forma... somos un equipo. O sea, nosotros planificamos
juntos, evaluamos juntos, tenemos muchos intercambios a la semana, hoy en día es un trabajo,
conjunto e innovador. (Bal/01)
Este formato de trabajo en red conlleva una extensión de las funciones de SS como “… responsable, a
nivel competencial…(además)…debe ser el paraguas vertebrador y generar ese trabajo colaborativo.
Yo creo que es muy importante”. (And/03)
Déficit de participación ciudadana
Más allá de la idea de que la intervención comunitaria tiene como núcleo el trabajo en red vinculado
a la eficiencia, existen concepciones operativas en los discursos que apuntan a la necesidad de
desarrollar la conexión entre dispositivos de SS, redes de trabajo y demandas de la ciudadanía.
En las valoraciones aparecen dinámicas que limitan la participación ciudadana, vinculadas a diferentes
estrategias del trabajo en red. La primera de ellas se refiere a concentrar los esfuerzos del trabajo en
red en la participación técnica de las entidades del tercer sector, que con frecuencia asumen la
representación del espacio cívico local.
O sea, en la Mesa (Taula X) somos todos técnicos, somos todas entidades, pero luego lo que
sale de ahí se pregunta a la asociación de mujeres y a la de mayores, ahora nos falta conquistar
a los vecinos. (CoVal/02)
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La segunda, que se gestiona esta participación como elemento consultivo impulsado por la esfera
técnica y donde el déficit de participación ciudadana es abrumador, en especial cuando nos referimos
a la evaluación de proyectos y programas.
Se recoge un poco el feed back de las personas que participan, pero estamos lejos, todavía, de
hacer una valoración más participativa. (Bal/ 03)
Reivindicación, transformación y justicia social
En las percepciones de las y los profesionales el déficit de participación está conectado con un
alejamiento del rol de los SS como un dispositivo que busca objetivos de transformación y justicia
social. Algunas/os informantes cuestionan si realmente estos objetivos han estado vivos en las
prácticas (más allá de las formulaciones), en este sentido aparecen dos procesos que han influido en
ello.
En primer lugar, se observa paradójicamente, que el avance producido en la garantía de derechos
sociales genera que se perciba esta dimensión como menos necesaria.
(Antes) era todo más graciable y entonces se peleaba más por la justicia social… Ahora hay
más derechos, hay prestaciones garantizadas… no se ve tanto la necesidad de seguir estando
ahí (peleando). (Nav/01)
La orientación garantista-prestacionista ha potenciado un modelo de intervención focalizado sobre
problemáticas concretas de sectores específicos, donde las prácticas comunitarias han perdido peso
como elemento global, circunscrito a actuaciones orientadas a colectivos concretos2.
Un segundo aspecto apunta al cambio en el rol del tejido social vinculado a SS, especialmente de las
organizaciones dedicadas a proyectos comunitarios. El hecho de que las mismas hayan crecido y se
hayan consolidado con el soporte de programas financiados por el sistema de SS ha restringido su
papel reivindicativo-transformador:
En otro momento hemos ido al defensor del menor para hacer una queja formal de que la
administración no estaba atendiendo (a un menor en riesgo). En el momento que somos
administración… ¿qué haces con esto? quiero decir… tampoco tenemos muchas salidas.
(Bal/03)
En este contexto las y los propios profesionales han ido transformando su rol, reduciendo la actividad
más espontánea y abierta en la calle (educadores de calle, mediadores), asentada en conexiones de
proximidad y apoyo a las reivindicaciones del entorno; para centrarse en una intervención más
pautada, especializada y profesional.
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Intervención comunitaria y redes de cuidados
Las y los profesionales entienden que la intervención comunitaria es una herramienta imprescindible
para consolidar un modelo de intervención integral que dé respuesta a la creciente complejidad
actual. Apuntan, además, que más allá de las principales prácticas comunitarias en curso (enfocadas
sobre redes operativas, actuaciones sectoriales o entornos vulnerables), la intervención comunitaria
es esencial para generar lazos y relaciones inclusivas en el territorio, capital comunitario. para lo cual
es central fomentar espacios de confianza en los que desarrollar prácticas de apoyo mutuo e
interdependencia.
La fórmula les va bien, generan allí una tribu, un espacio donde se encuentran bien (…) no es
tanto desde la conciencia de las necesidades de los niños, que quiero decir yo tengo un
problema, vengo aquí a encontrar una solución, ¿no? Es más general. (Bal/03)
El discurso sobre cuidados que ha impregnado el activismo y los movimientos sociales en los últimos
años aparece en las entrevistadas vinculado a la propia labor del trabajo colaborativo de las
profesionales, al tiempo que es visto como vía de innovación social.
Yo creo que en ese tema de los cuidados igual es donde más estos años se están haciendo unas
innovaciones a unos pilotajes en esa línea. (Nav/01)
Para la implantación paulatina de una intervención comunitaria más intensa y orientada a establecer
y potenciar redes de cuidado se necesita el ajuste de los aspectos organizativos y de funcionamiento
de los SS, donde aparecen elementos como la reducción de carga burocrática, el ajuste a los tiempos
de la comunidad o la importancia del trabajo inespecífico:
El trabajo comunitario necesita unos horarios y una presencia (…) que a veces es un poco
incompatible con un horario de la administración pública. (Bal/02)
Pero además se señala la importancia de la planificación, la evaluación y el encaje del proyecto de los
SS locales en una dinámica global de gobernanza, y estrategia de desarrollo (socioeconómico) del
entorno y la ciudad.
DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
El análisis de las normativas y la percepción de las y los profesionales en torno a la intervención
comunitaria en los casos de estudio nos ha permitido una primera aproximación a cuáles son las
debilidades, las fortalezas, los procesos de cambio y los retos de la intervención comunitaria en
España.
En primer lugar, se distinguen distintos abordajes sobre lo comunitario en las leyes vigentes de SS y
normativa programática. Por ejemplo, en Navarra y Andalucía la normativa no aborda
específicamente la intervención comunitaria, se interpreta implícita en la intervención en los Servicios
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Sociales de base, mientras que en la Comunidad Valenciana y Baleares la intervención comunitaria
tiene un peso importante y explícito en las leyes de SS y su desarrollo normativo.
A pesar de ello, continúa siendo notable la debilidad de las herramientas normativas actuales, y en
particular las que se refieren a los procesos evaluativos de proyectos y programas y a la participación
de la ciudadanía. El mínimo común de lo comunitario en la actualidad se reduce al fomento del
asociacionismo vinculado a necesidades que atienden los SS, el trabajo en red y la coordinación.
En segundo lugar, en respuesta a la cuestión de cómo perciben las y los profesionales la intervención
comunitaria, se constata en los casos estudiados que ésta sigue siendo minoritaria y en ocasiones
marginal en los SS de base. A pesar de ello se vislumbra un cambio expresado en ocasiones como un
“proceso de reflexión” en los SS de base, un cambio focalizado en el trabajo en equipo, la coordinación
y el trabajo en red.
Es decir, el esfuerzo en la intervención comunitaria desde los SS se ha dirigido “puertas adentro”, se
ha focalizado en la reestructuración de los dispositivos profesionales para responder a los retos de la
sociedad actual. Esta “nueva cultura” del trabajo colaborativo condiciona que el eje prioritario de la
intervención comunitaria bascule hacia el paradigma del trabajo en red con otros subsistemas de
protección social, y con las entidades sociales que tradicionalmente tienen un papel protagónico en
el desarrollo de programas de intervención comunitaria.
Estos resultados van en la línea de diversas investigaciones que subrayan que en la práctica
comunitaria actual se entremezclan, en mayor o menor medida, elementos de los diversos modelos
(enfoque multimodal) de intervención comunitaria (Cuenca, 2021; Pastor, 2004; Oliver Perelló, 2024)
pero hay evidencias (Oliver Perelló, 2024) de un mayor protagonismo, desde la primera década del
siglo XXI, del modelo de planificación, basado en un desarrollo normativo específico, que se centra en
la coordinación de recursos y servicios en el territorio.
En los discursos de las y los profesionales y policy makers se coincide en una defensa de la necesidad
de potenciar la intervención comunitaria integral, pero, en realidad se refieren en muy pocos casos a
principios como: la cohesión social, la justicia, los objetivos transformativos, la mejora en la calidad de
vida o la inclusión social. Ello está en consonancia con los rasgos distintivos del modelo de
planificación, centrado en las tareas técnicas, basado en el consenso, y que tiende a dejar de lado
propuestas políticas de transformación social (Bunyan, 2010). En este modelo la administración tiene
un papel central, y tal cómo se ha recogido en los resultados, las y los profesionales que trabajan en
la misma (o en entidades del tercer sector dependientes de la administración), han de conjugar su
compromiso con la ciudadanía con las directrices de la institución para la que trabajan, lo cual
comporta, en ocasiones, posiciones difíciles de compatibilizar cuando se trata de movilizaciones
reivindicativas (Oliver Perelló, 2024; Mohamed, 2006). Por esa misma razón comparativamente no es
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un eje central la potenciación de la participación activa de la ciudadanía en todas las fases de los
programas de intervención, más allá de los diagnósticos comunitarios.
En cambio, en las experiencias que se narran se reconocen las principales dimensiones operativas de
lo que se podría denominar modelo de acción centrado en las relaciones en la comunidad, como son
la transversalidad, la planificación comunitaria integral o los diagnósticos participativos. Se tiende a
diseñar proyectos que potencien la diversidad, la conexión, y el apoyo mutuo, entre personas,
colectivos y barrios; proyectos donde el conocimiento y tratamiento de las potencialidades y
capacidades locales son una de las bases que habría de configurar las prácticas que desarrollan los SS.
En estos proyectos, con frecuencia reconocidos como innovadores, se perciben elementos clave del
modelo de community care (Kuluski et al., 2017), así continúan centrados muchas veces en colectivos
(infancia, juventud, personas mayores) y la metodología de trabajo es el acompañamiento individual
y grupal, pero con una mirada más abierta y preventiva, que se fundamenta en el enfoque del cuidado
en la comunidad, y que comprende el apoyo de la misma en su conjunto, y no centrada exclusivamente
en sectores y barrios vulnerables.
Esta aproximación descriptiva aporta una base analítica para futuros trabajos que indaguen, tanto del
efecto de la debilidad de los aspectos comunitarios respecto al impacto inclusivo de los programas de
SS, como el estudio basado en evidencias de prácticas que correspondan a lo que hemos llamado
modelo de intervención centrado en la comunidad.
CONSIDERACIONES ÉTICAS
Para el desarrollo de las entrevistas se ha solicitado previamente el consentimiento informado y la
aceptación de la participación en el estudio de las personas entrevistadas, cumpliendo así los
estándares éticos de la declaración de Helsinki.
DISPONIBILIDAD DE LOS DATOS Y MATERIALES
Los datos no se pueden compartir por razones legales, éticas y de confidencialidad.
DECLARACIÓN IA GENERATIVA Y TECNOLOGÍAS ASISTIDAS
Para la transcripción de las entrevistas se ha utilizado un programa de IA.
CONFLICTO DE INTERESES
Ninguno de los autores tiene conflicto de intereses por su participación en el estudio.
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FINANCIACIÓN
El presente trabajo cuenta con la financiación del Ministerio de Ciencia Innovación y Universidades,
en el marco de los proyectos: INVESSOC I “La respuesta de los servicios sociales a los nuevos riesgos
desde el paradigma de la inversión social” (PID2020-116345RB-I00) y INVESSOC II “Retos para el
desarrollo de los servicios sociales en tres ámbitos estratégicos desde el paradigma de la inversión
social” (PID2024-155950OB-I00).
CONTRIBUCIONES DE LOS AUTORES MODELO CRediT (roles en el proceso de investigación:
conceptualización, metodología, análisis formal, redacción borrador original, revisión y edición,
supervisión, obtención de financiación…)
MRAF: Investigación, transcripciones, revisión borrador original, análisis formal, adecuación de la
plantilla.
MACG: Investigación, Redacción de resultados, Análisis de texto y revisión de transcripciones.
GJA: Investigación, Conceptualización, Redacción borrador original, Análisis normativo y Resultados.
Todo el equipo ha trabajado en el diseño metodológico, el trabajo de campo y el apartado de
discusión y conclusiones, así como en la revisión completa del texto.
El orden de autoría del trabajo se ha establecido por criterio estrictamente alfabético.
AGRADECIMIENTOS
Agradecemos la colaboración de las personas profesionales de las entidades públicas y del tercer
sector que han participado en el trabajo.
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ANEXO I. LISTADO DE SIGLAS
Siglas
Significado
ERACIS
Estrategia Regional Andaluza de Cohesión e Inclusión Social
ERSISI
Enhancing the Right to Social Inclusion through Service Integration
PLICS
Planes locales de inclusión y cohesión social
POPI
Proyecto piloto para la inclusión social de familias vulnerables
SS
Servicios sociales
