Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 111
Nacimiento y consolidación de los servicios sociales en Aragón. Un análisis
crítico
Genesis and consolidation of social services in Aragon: A critical analysis
Jaime Minguijón Pablo1 y Nuria del Olmo Vicén1*
1Departamento de Psicología y Sociología. Universidad de Zaragoza. España
*Autora de correspondencia: Nuria del Olmo Vicén. nolmov@unizar.es
Enviado: 22-09-2025 Aceptado: 13-05-2026
Resumen
Desde la llegada de la democracia hasta nuestros días, el sistema de servicios sociales se ha venido
consolidando dentro de los márgenes de un modelo multinivel y descentralizado. El objetivo de este
artículo es analizar la construcción del Sistema Público de Servicios Sociales en Aragón desde el inicio
de la etapa constitucional hasta su consolidación en nuestros días. Desde el punto de vista
metodológico, se opta por un enfoque de análisis histórico-documental, privilegiando la perspectiva
de los productos (leyes, planes, etc.) que emanan de los actores públicos que han configurado el
sistema de servicios sociales en Aragón, así como estudios previos sobre el tema y la experiencia
personal de los autores. Para ello se hace una revisión documental y jurídica de la legislación y
normativa aprobada por las instituciones, con atención prioritaria a lo que concierne específicamente
a los servicios sociales aragoneses, pero también destacando papel jugado por el Estado, tanto a través
del propio proceso de transferencias, como de normativa posterior que ha incidido directamente en
los servicios sociales de Aragón. Los resultados del proceso indican que, tras de un nacimiento
voluntarioso y desvertebrado de los servicios sociales en Aragón, la legislación modernizó el sistema
de servicios sociales en la comunidad autónoma, articulándose, principalmente, a través del edificio
comarcal, imprescindible para hacer efectivos el acceso a los servicios en el territorio.
Palabras clave: Servicios Sociales; Aragón; Trabajo Social.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 112
Abstract
Since the transition to democracy to the present day, the social services system has been consolidated
within the margins of a multi-level and decentralised model. The aim of this article is to analyse the
construction of the Public Social Services System in Aragon from the beginning of the constitutional
period to its consolidation in the present day. From a methodological point of view, we have opted
for a historical-documentary analysis approach, focusing on the products (laws, plans, etc.) produced
by the public actors who have shaped the social services system in Aragon, as well as previous studies
on the subject and the personal experience of the authors. To this end, a documentary and legal
review of the legislation and regulations approved by the institutions is carried out, with priority given
to those specifically concerning Aragon’s social services, but also highlighting the role played by the
State, both through the transfer process itself and through subsequent regulations that have had a
direct impact on social services in Aragon. The results of the process indicate that, after a voluntary
and disjointed birth of social services in Aragon, legislation modernised the social services system in
the autonomous community, mainly through the regional structure, which is essential for effective
access to services in the territory.
Keywords: Social Services; Aragon; Social Work.
INTRODUCCIÓN
El objetivo de este artículo es analizar la construcción del Sistema Público de Servicios Sociales en
Aragón desde el inicio de la etapa constitucional hasta su consolidación en nuestros días. En
particular, se revisarán aquellos hitos legislativos y planificadores de ámbito autonómico que han
contribuido a la consolidación legal e implantación territorial de los servicios sociales de proximidad.
El Sistema Público de Servicios Sociales de Aragón se define como el conjunto de recursos,
prestaciones, planes, programas, proyectos, equipamientos y equipos técnicos destinados a la
atención social de la población (Ley de Servicios Sociales de Aragón 2009, art.10), ya sean de
titularidad de las administraciones públicas o que se provean.
El Sistema de servicios sociales es un sistema jurídico-público, ello significa que atiende al marco
constitucional, el cual dibujó un sistema territorial descentralizado en España, dando un papel
importante a las CCAA en muchas materias. Así, a través del art. 148.1.20, se les atribuye las
competencias exclusivas en asistencia social. Igualmente, la Constitución reconoce la autonomía de
los municipios (art. 140) y la ley de desarrollo (Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, 1985), les
atribuye algunas competencias en materia de Servicios Sociales, además de las que le puedan delegar
sus respectivas CCAA y el Estado. La Constitución también permite crear agrupaciones de municipios
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 113
diferentes a las provincias (art. 141.3), siendo las CCAA las que les atribuyen competencias. En nuestra
realidad aragonesa se han creado las Comarcas, que gestionan determinadas competencias, entre
ellas, Acción Social.
Y, finalmente, atendiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional, deberá reconocerse al Estado
cierta capacidad de acción en esta materia, fruto, principalmente, de las competencias que le
atribuyen el artículo que aborda la Seguridad Social (art. 41) y los de igualdad entre los españoles (art.
14 y 149.1. 1º).
Siguiendo esta estrategia, prestaremos atención prioritaria a lo que concierne específicamente a los
servicios sociales aragoneses en sentido estricto, es decir, a la normativa aprobada por las
instituciones aragonesas en ese proceso de construcción del sistema (LOAS, Ley 5/2009, Ley del IASS,
MAPA, Catálogo, Planes, normativa de Centros de Servicios Sociales, IAI, etc.). También nos fijaremos
en el papel que ha jugado el Estado en la edificación de ese sistema, ya sea a través del proceso de
transferencias de determinados servicios sociales, el Plan Concertado, o a través de la normativa
posterior que incide directamente en los SS de Aragón (Ley de Bases de Régimen Local y su reforma),
Catálogo de referencia de servicios sociales, LAPAD, Ley del IMV). Y, en tercer lugar, en relación con
las medidas y la normativa aragonesa que, aunque no está directamente inscrita en el sistema de
servicios sociales, está muy relacionada con él y le impacta directamente (Ley de Comarcalización, Ley
de Subvenciones, Ley de Acción concertada, Leyes sectoriales -mujer, juventud, etc.).
METODOLOGÍA
La metodología utilizada se basa en un enfoque de análisis histórico-documental, privilegiando la
perspectiva de los productos (leyes, planes, etc.) que emanan de los actores públicos que han
configurado el sistema de servicios sociales en Aragón, así como estudios previos sobre el tema y la
experiencia personal de los autores
1
. Siguiendo preceptos metodológicos fundamentales en las
Ciencias Sociales, como los expuestos por Manuel Canales (2006) o Robert K. Yin (1994) en el análisis
de casos y políticas públicas, se ha llevado a cabo una exhaustiva revisión documental y jurídica,
propiciando una triangulación de la información (Stake, 2005), lo que ha permitido alcanzar
plausibilidad a las conclusiones. En gran medida se trata de un metaanálisis, en el que una observación
de segundo orden produce nuevos análisis a partir de las observaciones de primer orden (Callejo y
Viedma, 2005).
1
Uno de los autores trabajó en una entidad del tercer sector en Aragón desde 1993 a 2000 y en planificación
de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Zaragoza desde 2001 a 2004, lo que le ha permitido disponer de
documentación no publicada de gran valor para la presente investigación.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 114
Los servicios sociales en la Transición y los primeros años de democracia
Los servicios sociales, tal y como los conocemos en la actualidad, empiezan a gestarse con el fin de la
dictadura. La primera etapa, en la que nos vamos a fijar en este epígrafe, abarca desde la llegada de
la democracia hasta el periodo iniciado con la aprobación de la LAAD en 2006, con lo que incluye todo
el periodo de las llamadas leyes autonómicas de primera generación (Roldán, García y Nogués, 2013).
Dentro de ella vamos a diferenciar dos momentos: uno primero “de gestación” (Vilà i Mancebo, 2010),
que alcanzaba hasta finales de los 80, cuando se aprueban las primeras leyes autonómicas (en Aragón,
1987); y uno segundo, que abarca el periodo de vigencia de esas primeras leyes, hasta la aprobación
de la LAAD y las consiguientes leyes de segunda generación (en Aragón, 2009).
Gestación de los Servicios Sociales (1975-1987) (Aragón)
A la muerte del dictador, en España seguían vigentes en materia de protección social dos tendencias
iniciadas a principios del siglo XX: la vinculada a la prevención social y la vinculada a la asistencia social.
En el primer caso, el papel del Estado iba ganando peso, especialmente a partir de la aprobación de la
Ley General de Seguridad Social de 1974. En el segundo caso, la fragmentación de actores era mucho
más evidente: de un lado, el Instituto Nacional de Servicios Sociales -INSERSO- se crea en 1978 como
un mecanismo básico en la integración de la acción protectora de la Seguridad Social en las situaciones
de necesidad (Álvarez de Miranda, 1984); de otro, el papel de las diputaciones y municipios
2
y,
finalmente, la acción benéfica llevada a cabo por la Iglesia Católica.
Fueron tres años desde la muerte de Franco (20/11/1975) hasta la aprobación de la Constitución
Española (06/12/1978). La Constitución estableció toda una potente línea de política social, cuyo
despliegue se alargó durante varios años, debido especialmente a su compleja articulación territorial:
el artículo 148.20 otorga las competencias en servicios sociales a las Comunidades Autónomas y a
través del art. 149.1.17., atribuye al Estado las competencias sobre legislación básica y régimen
económico de la Seguridad Social (regulada en el art. 41). Por otra parte, en el art. 140 se garantiza la
autonomía de los municipios, que gozarán de personalidad jurídica plena. Tenemos, en consecuencia,
tres actores públicos con competencias y capacidad de obrar en alguna de las materias objeto de este
artículo.
Los estatutos de autonomía se aprobaron paulatinamente: los del País Vasco y Cataluña (en 1979) y
los del resto de regiones en los años 1981, 1982 y 1983 (Aragón: 1982). A partir de ellos, en su práctica
totalidad (excepto Murcia, en su primer Estatuto) asumieron las competencias en servicios sociales
2
- Ver las competencias que se atribuyen a los municipios y diputaciones en el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local
de 1955.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 115
(con esta u otras denominaciones). Las llamadas leyes autonómicas en la materia de primera
generación se fueron aprobando posteriormente: País Vasco en 1982, Navarra en 1983, Madrid en
1984 y Cataluña en 1985, etc. En Aragón fue en 1987. Por su parte, la Ley de Bases del Régimen Local,
que establecía las competencias de la administración local, es de 1985.
Eso quiere decir que hubo un periodo de entre 3 y 8 años, según comunidades (8 en el caso de Aragón),
y de 7 años para el caso de los municipios, en los que se produjo un vacío en el desarrollo legislativo
de esta área competencial establecida por la Constitución. Ese vacío fue llenado por las comunidades
y, principalmente los ayuntamientos, entre otras razones, por ser la administración más cercana a la
ciudadanía. Por otra parte, al inicio de ese periodo, la ratificación por España de la Carta Social Europea
del Consejo de Europa, en 1980, puso de manifiesto la voluntad de poner en marcha un proyecto de
sistema público de servicios sociales que siguiese las tendencias de países europeos más avanzados
en materia social.
Por lo tanto, durante los primeros años de la democracia, los incipientes Servicios Sociales debieron
convivir con las diferentes formas históricas de la Acción Social (beneficencia pública y privada, así
como la Seguridad Social) comentadas anteriormente (Aguilar Hendrickson, 2023).
En este sentido, el municipio de Vitoria fue el primero en crear unos servicios sociales de base, en
noviembre de 1976. Respecto a Aragón, “en 1980 se crearon los primeros centros de servicios sociales
en Zaragoza y en 1983 el primer servicio social de base rural” (Matías, Eito y Marcuello-Servós, 2018,
p. 100). Su expansión fue rápida: en Zaragoza, “en 1982 ya estaban en marcha los centros de Casco
Viejo, Delicias, La Almozara, Las Fuentes, Margen Izquierda, Oliver, San José y zona Centro” (Gutiérrez
y Garcés, 1999). En el medio rural, “el 30 de septiembre de 1983 se constituyó el primer Servicio Social
de Base aragonés (Monegros)... Posteriormente, se crearon también durante los dos últimos meses
de 1983, los Servicios Sociales de Base de Huesca, Fraga y Andorra” (Matías, 2023, p.50).
En enero de 1984 se publica en Aragón un decreto “que recoge la primera convocatoria exclusiva de
subvenciones para creación y mantenimiento de los SSB para el año 1984. Es la primera norma que se
publica en España que regula los Servicios Sociales de administración local” (Matías, 2023, p.53). Así,
a finales de 1984 había ya 23 Servicios Sociales de Base en Aragón (Los Servicios Sociales de Base en
Aragón. Año 1984). Y se fueron desarrollando hasta que “en 1988 el 87,5% de la población aragonesa
rural y el 66% del territorio contaba con ellos. En 1993 esos datos ascendían al 91,6% del territorio y
un porcentaje poblacional del 98,9%” (Gutiérrez y Garcés, 1999).
Ese hecho, digamos “fundacional” de los servicios sociales democráticos, conllevó que los municipios
grandes desarrollasen una variada gama de actuaciones en materia de acción social, a veces
superando con creces los límites de actuación que posteriormente fueron dibujando las leyes
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 116
autonómicas y la legislación local
3
. Igualmente, provocó una desvertebración del territorio en esos
años iniciales, ya que lo que se hacía dependía de la capacidad de cada ayuntamiento (muy vinculada
a su tamaño) y de la voluntad política del equipo de gobierno de turno. Además, la dispersión
territorial complicó la efectiva coordinación del incipiente sistema.
Ese escenario de fuerte crecimiento provocó que, en Aragón, al final en la primera legislatura
democrática (1983-1987), uno de los intereses fundamentales de los responsables políticos fuese,
precisamente, corregir esos desequilibrios, propiciando la constitución de un sistema servicios sociales
de base en todo el territorio (Báñez, 2005). Así, en 1984:
(…) el consejero Arola Blanquet afirmaba que (…) “como objetivo básico de mi departamento
y de la acción queríamos desarrollar en el marco de los servicios sociales, básicamente la
creación de un sistema”, estableciendo como uno de los elementos básicos de ese sistema “la
creación en nuestra comunidad autónoma de los servicios comunitarios que eran la puerta de
entrada al sistema” (Matías, Eito y Marcuello-Servós, 2018, p. 104).
La Ley de Ordenación de Acción Social (1987-2009) (Aragón)
Fruto de todo ese trabajo, el 25 de marzo de 1987, se aprobó en las Cortes de Aragón la Ley 4/1987,
de Ordenación de la Acción Social. Esta ley solo fue posible gracias al impulso de un amplio abanico
de trabajadoras sociales implicadas en el territorio y a los tres procesos de análisis y evaluación que
se hicieron en la legislatura
4
. En todo caso, el nombre que se le dio a la ley es muy significativo sobre
la orientación y significado que se le quería dar a la norma: “ordenar” aquello que había crecido de
forma desestructurada en los primeros años de la democracia (Matías, 2019, p. 59).
En su artículo 1 se definía con claridad cuál era el objetivo de esta: “La presente ley tiene como objetivo
la regulación, en el ámbito de la comunidad autónoma de Aragón, de aquellos servicios, prestaciones
y actuaciones cuyo objeto sea procurar el acceso de todos los ciudadanos a los diferentes sistemas
públicos de protección social.”
Por otra parte, en su artículo 3 se hacía una relación de los principios inspiradores de las actuaciones
en materia de acción social, incluyendo la universalidad, la participación y la responsabilidad pública.
3
La inicial Ley 5/1985 de Bases de Régimen Local, solo exigía el disponer de un Servicio Social de Atención Primaria a los
ayuntamientos de más de 20.000 habitantes.
4
Departamento de Bienestar Social y Trabajo (1984). Los Servicios Sociales de Base en Aragón. Año 1984.
Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo (1987). Evaluación de los Servicios Sociales de Base en Aragón. 1986.
Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo (1987). Mapa de la Acción Social en Aragón.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 117
Esa ley sirvió igualmente para establecer la doble estructura (servicios sociales de base y servicios
sociales especializados) y para otorgar a los municipios un papel protagonista en la prestación de los
primeros.
El impulso que dio esta ley a los servicios sociales fue muy importante. Según el Mapa de Recursos
Sociales y Sociosanitarios en Aragón (1999)
5
, ese año ya había 85 Servicios Sociales de Base en la
Comunidad, de los cuales 15 se encontraban en la ciudad de Zaragoza y los otros 70 en el resto del
territorio. En esos servicios trabajaban ya 180 profesionales, de los cuales 136 eran trabajadoras
sociales. De la misma manera, se habían extendido otros recursos de atención especializada. En esa
fecha, y según ese mismo documento, había 58 centros dedicados a la infancia y adolescencia, 27
recursos para mujeres, 295 para personas mayores, 16 para personas con discapacidad, 36 dirigidos a
las personas inmigrantes, 12 centros sociolaborales, 25 albergues, etc.
Paralelamente, en el Estado español también se estaban dando pasos en la articulación de los servicios
sociales de base. La descentralización en España había sido un proceso clave en la configuración del
Estado autonómico, permitiendo una mayor autonomía a las comunidades autónomas y los entes
locales. Sin embargo, este modelo enfrentó desafíos en términos principalmente de desigualdad
territorial, debido a la asimetría en el desarrollo institucional y fiscal de las comunidades autónomas
(Zabalza, 2011, Colino, 2013).
Este problema se traduce en una dependencia excesiva de las transferencias estatales en algunas
regiones, lo que limita su autonomía real en la gestión de políticas públicas, hecho que afecta
particularmente al ámbito local, y especialmente a comunidades autónomas como Aragón, en donde
la dimensión del territorio, la orografía y la climatología diversa, así como las diferencias de densidad
de población entre núcleos urbanos y rurales, dificultan la vertebración del territorio. Ello condujo -
tras intentar varias soluciones previas- a la aprobación del Plan Concertado de Prestaciones Básicas
de Servicios Sociales (1988). Este Plan, mediante una financiación equitativa, permitió establecer un
marco de colaboración entre el Estado y las comunidades y ciudades autónomas, que garantizara
servicios de calidad básicos a toda la población, a través de la construcción de una red pública de
equipamientos en el nivel local. La asunción de cuatro compromisos básicos – de cofinanciación, de
gestión, de información y de asistencia técnica- entre el Ministerio correspondiente y las comunidades
autónomas, fue el punto de partida para la configuración del modelo multinivel.
5
Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo del Gobierno de Aragón.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 118
Al mismo tiempo, durante este periodo inicial se fueron dando otros pasos significativos en el proceso
de configuración del sistema de servicios sociales en Aragón:
- En 1996 se aprueba el RD 97/1996, de 26 de enero, sobre traspaso de funciones y servicios de
la Seguridad Social a la Comunidad Autónoma de Aragón en las materias encomendadas al
Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO). Completado en 1998, con el RD 299/1998.
- Poco después, con el fin de asumir y gestionar esa y otras competencias, se prueba en Aragón
la Ley 4/1996, de 22 de mayo, relativa al Instituto Aragonés de Servicios Sociales.
Pero esta enumeración de actos administrativos no reflejaría adecuadamente la construcción del
sistema aragonés de servicios sociales si no se hiciera referencia a la realidad territorial aragonesa,
marcada por la presencia de un elevado número de núcleos de población (731 municipios) con escaso
número de habitantes. Por ello, cualquier acción pública en la materia, debía de dar respuesta a la
estructura territorial del sistema. Amparado en el art. 141.3. de la Constitución, Aragón, a través de
su Estatuto de Autonomía (art. 5), crea una nueva estructura administrativa local entre los municipios
y las provincias: las Comarcas.
La creación de las comarcas se desarrolló a través de un complejo proceso que implicó a todas las
instituciones aragonesas, además de dar lugar a un extenso entramado normativo. Este proceso
empezó a principios de la década de los noventa con la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de
Comarcalización de Aragón, y finalizó con el Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de diciembre, del
Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón.
Al final del proceso comentado, en Aragón había constituidas 32 comarcas, además de la Delimitación
Comarcal de Zaragoza
6
. Entre las competencias propias de las Comarcas se incluye “Acción Social”,
desarrollada en su artículo 17. Este artículo se trasladará tres años después, de forma íntegra, al
artículo 47.1 de la Ley de Servicios Sociales de Aragón, añadiendo un segundo punto, en cuyo apartado
a) se especifica que una de las competencias de las comarcas es la “Gestión de los servicios sociales
generales”.
En la articulación del sistema de servicios sociales aragonés también influyeron otros hitos
importantes en esta primera fase. De un lado, la actividad legisladora de las Cortes de Aragón fue
dotando de un marco jurídico a las actuaciones de los servicios sociales en diferentes materias (ver
Tabla 1). De entre ellas, destacamos especialmente tres, que fueron las que ayudaron a construir en
mayor medida el sistema:
- La ley 1/1993, de Medidas Básicas de Inserción y Normalización Social (que estableció el
6
Ley 8/2019 de Marzo, creó la última de las comarcas: la Comarca Central, que se constituyó oficialmente el 19 de Julio de
2019, en el municipio de Utebo.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 119
Ingreso Aragonés de Inserción).
- La ley 4/1996, relativa al Instituto Aragonés de Servicios Sociales.
- El Decreto 160/1987, relativo a la regulación de la composición y funcionamiento del Consejo
Aragonés de Bienestar Social (reformado en 1990).
Con relación a los procesos de planificación, aunque es cierto que el primer Plan Estratégico de
Servicios Sociales de Aragón se aprobó en 2012, previamente se habían elaborado instrumentos
planificadores, que sirvieron de base para la articulación del sistema. Algunos de ellos ya los hemos
visto, como los tres documentos del Departamento de Bienestar Social y Trabajo (1984) citados
anteriormente. Igualmente, hay que resaltar el Plan Aragonés de Equipamientos Sociales, de 1992, y
el “Mapa de Recursos Sociales y Sociosanitarios en Aragón” (Departamento de Sanidad, Bienestar
Social y Trabajo, 1999), además de un importante estudio encargado a una consultora: “Aproximación
diagnóstica de los servicios sociales de Aragón”,
7
en 2000. Paralelamente, a nivel sectorial, se llevaron
a cabo una serie de procesos planificadores que también ayudaron a dar forma al sistema (ver Tabla
1), en diferentes materias.
Y, finalmente, a nivel local también se produjeron procesos planificadores en esa primera etapa,
destacando la ciudad de Zaragoza, con el Plan Municipal de Servicios Sociales de Zaragoza (1990-1994)
y, por su relevancia, los dos planes integrales de barrios: el del Casco Histórico (1997) y el del barrio
Oliver (1998). Igualmente, la creación de la Casa de la Mujer, en 1990, y la Casa de las Culturas, en
1998.
En el siguiente cuadro presentamos los hitos fundamentales en la construcción del sistema de
servicios sociales en esta primera etapa.
Tabla 1
HITOS más relevantes en la configuración del Sistema de Servicios Sociales de Aragón (1ª Etapa)
ESPAÑA
ARAGÓN
Legislación
Servicios Sociales
ARAGÓN
Otra legislación
ARAGÓN
Planificación
Servicios Sociales
ARAGÓN
Otros procesos
planificadores
Constitución, 1978
LBRL, 1985
Estatuto Aragón,
1982
LOAS, 1987
Ley 10/1989, de
Protección de menores
Ley 3/1990, del Consejo
Aragonés de la Tercera
1984, Los Servicios Sociales
de Base en Aragón
7
Elaborado por el Gabinet d’Estudis Socials.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 120
Plan
Concertado, 1988
LAAD, 2006
Consejo Aragonés de
Bienestar Social, 1987
Ingreso Aragonés
de Inserción, 1993
IASS, 1996
Estatutos IASS, 2000
(2016)
Estatuto Aragón,
reforma
2007
Ley SSA, 2009
Edad
Ley 9/1992, del
Voluntariado Social
Ley 2/1993, del Instituto
Aragonés de la Mujer;
Ley 3/1997 de promoción
de accesibilidad y
supresión de barreras
arquitectónicas…
Ley 9/1999, del Instituto
Aragonés de Empleo
Ley 3/2001, de
prevención,… en materia
de drogodependencias;
Ley 12/2001, de la
infancia y la adolescencia
en Aragón
Ley 19/2001, del Instituto
Aragonés de la Juventud
Ley 3/2007, de Juventud
de Aragón
Ley 4/2007, de
Prevención… Mujeres
Víctimas de Violencia
1986, Evaluación de los
Servicios Sociales de Base en
Aragón
1987, Mapa de la Acción
Social en Aragón
1992, Plan Aragonés de
Equipamientos Sociales
1999, Mapa de Recursos
Sociales y Sociosanitarios en
Aragón
2000, Aproximación
diagnóstica de los servicios
sociales de Aragón
I Plan de Acción Positiva para la
mujer en Aragón (1994-1996)
Plan de Atención a las Personas
Mayores (1995)
Plan Integral del Menor (1995)
II Plan de Acción Positiva para
la mujer en Aragón (1997-
2000)
III Plan de Acción Positiva para
las Mujeres en Aragón (2001-
2004)
2001, Foro de la inmigración en
Aragón
Plan de Atención a la
Dependencia (2001)
Plan Estratégico de Atención a
la Salud Mental (2002-2010)
Plan Integral de Inmigración de
Aragón (2002-2004)
Plan Integral para la
Inmigración en Aragón (2004-
2007)
Plan Integral de la Infancia y la
Adolescencia de Aragón (2007-
2010)
I Plan Autonómico sobre
drogodependencias y otras
conductas adictivas (2005-
2008)
I Plan Integral para la
Prevención y Erradicación de la
Violencia contra las Mujeres en
Aragón (2004-2007)
Fuente: elaboración propia.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 121
La consolidación del sistema público de servicios sociales a partir de la Ley de servicios sociales de
Aragón
Como se ha visto en páginas precedentes, la estructura multinivel de las políticas de servicios sociales
en España ha motivado cambios legislativos importantes en los niveles autonómicos de la
administración. Así, la redacción de la actual Ley de Servicios Sociales aragonesa (Ley 5/2009)
incorpora los mecanismos para poder articular tanto la actualización de las directrices nacionales en
materia de políticas de servicios sociales, como las particularidades territoriales, demográficas y
administrativas; lo cual le confiere elementos distintivos de interés.
La potenciación del modelo a través del nivel local: igualdad y atención a las necesidades especiales
El citado proceso de comarcalización tuvo su traslado al nuevo Estatuto de Autonomía de Aragón de
2007, que en su art. 5 estipula que “Aragón estructura su organización territorial en municipios,
comarcas y provincias”.
Esta reforma incidirá en la redacción de la nueva ley de servicios sociales de 2009, con la referencia
explícita al derecho, de todas las personas, al bienestar (art.12) y a la cohesión social (art.23). Además,
de otorgar la gestión de las prestaciones básicas a las comarcas, de manera que también les
corresponde la integración de las directrices estatales en el fomento de la igualdad y de atención a las
necesidades especiales a través del desarrollo de programas integrales o por colectivos (erradicación
de la pobreza, el desarrollo del pueblo gitano, la integración social de inmigrantes, etc.
En este proceso es necesario destacar un hito legislativo de ámbito nacional con importantes
repercusiones: el Estado aprobó la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención
a las personas en situación de Dependencia (LAAD). Su aprobación tuvo dos efectos fundamentales:
el reconocimiento de derechos subjetivos a determinadas prestaciones para aquellas personas que se
encontrasen en situación de dependencia, y el mandato de aprobar los catálogos/carteras de
servicios, bajo los principios de autonomía personal, proximidad, subsidiariedad, calidad de los
servicios o la participación (Guillen y Vilà, 2007; Casado, 2011). Además, la citada ley (art.14.2 y 16.1)
contempla la prestación de servicios mediante centros y servicios públicos o centros privados
concertados -debidamente acreditados- integrándolos dentro del ámbito de las competencias que la
propia comunidad autónoma tiene asumidas.
Otro elemento normativo esencial en la regulación y ordenación del Sistema Público de Servicios
Sociales en Aragón fue la aprobación del Catálogo de Servicios Sociales (Decreto 143/2011) y años más
tarde, el Mapa de Servicios Sociales de Aragón (Decreto 55/2017); y de aprobación más reciente el
Decreto 30/2023, por el que se regula la organización y funcionamiento de los Centros de Servicios
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 122
Sociales en Aragón; contribuyendo todos ellos a consolidar un sistema que garantiza el acceso de
todas las personas en condiciones de igualdad.
Sin embargo, sigue sin precisarse que el acceso al sistema no implica acceder a -o percibir- los recursos
del sistema, abriendo un amplio debate sobre el acceso universal a los derechos sociales (Fantova,
2020).
En este sentido, la Ley aragonesa se adaptó a los cambios demográficos introduciendo en su artículo
4, “Titulares de los derechos a los servicios sociales” (art. 4), la reforma de la denominada Ley de
extranjería
8
, determinando que los extranjeros comunitarios y no comunitarios, en situación regular;
tienen derecho a los servicios y a las prestaciones sociales, tanto a los generales y básicos como a los
específicos, en las mismas condiciones que los españoles y, por último, que los extranjeros, cualquiera
que sea su situación administrativa, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas
(art.4.3)
Por otra parte la ley de Servicios Sociales de Aragón de 2009, si bien incorpora modificaciones en la
estructura territorial, es continuista y garantista del modelo de estructural funcional, tanto nacional
como el establecido con la primera ley de servicios sociales de Aragón (LOAS, 1987), de manera que
hace referencia expresa a que el sistema público de Servicios Sociales de Aragón funciona de forma
integrada y coordinada (art.11), estructurándose en los dos niveles funcionales tradicionales: servicios
sociales generales y servicios sociales especializados (art.12-17).
Además, recientemente se ha avanzado en la regulación de los Centros de Servicios Sociales, como
estructura administrativa y técnica de los servicios sociales generales.
9
De acuerdo con la Ley los
centros podrán ser municipales y comarcales (art.14.4). Como así se recoge también en la regulación
de los Centros de Servicios Sociales establecida mediante decreto (Decreto 30/2023), en su art. 5.
Respecto a la estructura territorial, la ley aragonesa trata de responder, entre otras cuestiones, a las
peculiaridades de la región en esta materia. En su art. 41 establece que el Mapa de Servicios Sociales
es un instrumento “imprescindible en la planificación de los servicios sociales basada en la
racionalidad, la eficiencia y la sostenibilidad del sistema”, cuyo objetivo último de la organización
territorial es “colocar al ciudadano en el centro del sistema”. En este sentido, el Decreto 55/2017
establece dos tipos de Unidades Territoriales. Unidades Territoriales estructuradas (Área Básica de
8
La Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y
libertades de los extranjeros en España y su integración social. Reseñar también la modificación de la Ley Reguladora de
Bases de Régimen Local Ley 7/1985, de 2 de abril mediante su modificación de Ley 4/1996, de 10 de enero, en relación con
la obligatoriedad de inscribirse el Padrón municipal. Este acto administrativo del empadronamiento ha permitido -a partir
del año 2003- a los extranjeros no comunitarios en situación irregular, el acceso pleno al sistema educativo (para los menores
de 18 años) y a prestaciones básicas del sistema sanitario y de los servicios sociales.
9
Que sustituye a su primera regulación: el Decreto 184/2016.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 123
Servicios Sociales -art.5- y Sector de Servicios Sociales -art.6), y Unidades Territoriales coyunturales
(Zona de Servicios Sociales -art.7- y Área Especial de Servicios Sociales -art.8). De igual modo mandata
la acción coordinada de las diferentes Administraciones, adaptándose a los dos niveles funcionales
anteriormente mencionados.
Paralelamente, la consolidación del sistema público de servicios sociales en Aragón fue armándose
con la aprobación de una serie de planes y estrategias en los más diversos ámbitos, tal y como puede
consultarse en la Tabla 2.
La multiplicidad de actores en la prestación de servicios sociales
La regulación sobre la iniciativa privada es otro de los aspectos a destacar de la ley respecto a
legislaciones anteriores, ya que introduce una multiplicidad de actores en la prestación de los servicios
sociales, además de cumplir con el principio rector de nueva incorporación, relativo a la promoción de
la iniciativa y del voluntariado social (art.5 o). Las formas de provisión de las prestaciones del Sistema
Público de Servicios Sociales, gestión directa y concertación con la iniciativa privada, vienen reguladas
en el Título II (capítulo IV art.21-31).
La incorporación expresa de capítulos referentes a la incorporación de elementos ajenos a los sistemas
públicos ha sido motivo de controversia, criticando la denominada “privatización” de los servicios en
los estados de bienestar. Esto se produce particularmente cuando hablamos de la participación
privada lucrativa en la producción y prestación de servicios sociales (Gilbert et al., 2015), y en
particular de algunos sectores, como los servicios para la atención a la dependencia (Del Pino y Catalá
Pérez, 2016). Pero también se ha producido cuando hablamos de devolución de las responsabilidades
del estado al ciudadano (Villar Rojas 2012), mediante la participación de la sociedad civil en la
provisión de servicios. Sin embargo, nadie parece poner en duda la necesaria colaboración y
regulación bajo estas diferentes fórmulas mixtas (Darnaculleta i Gardella, 2022).
De hecho, la ley aragonesa expresa que la provisión de los servicios previstos será preferentemente
mediante de gestión directa (art.21.1). Sin embargo, añade en el mismo apartado que “Asimismo,
podrán utilizar cualquiera de las fórmulas de gestión indirecta o colaboración previstas en el
ordenamiento jurídico a través de entidades privadas de carácter social o mercantil”. Es reseñable que
la ley en este punto, a pesar de la apertura del sistema hacia otras formas de provisión, especifica que
ciertos servicios
10
sólo pueden prestarse en la modalidad de gestión directa a través de las
10
Los cuales se pueden clasificar en tres grupos de actuaciones o prestaciones: servicios de información, gestión, evaluación,
valoración, orientación y diagnóstico, tanto básico como especializado, y gestión de las prestaciones económicas previstas
en el Catálogo de Servicios Sociales (art.22.1); los servicios de adopción nacional e internacional y la adopción de medidas
de internamiento no voluntario (Art.22.2) y todas aquellas actuaciones que supongan ejercicio de autoridad, como la
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 124
Administraciones públicas de Aragón.
Además, sobre la concertación con la iniciativa privada (art.23) se expresa que las Administraciones
públicas competentes en materia de servicios sociales podrán encomendar a entidades privadas la
provisión de prestaciones previstas en el Catálogo de Servicios Sociales, mediante concierto, siempre
que tales entidades cuenten con la oportuna acreditación administrativa, figuren inscritas en el
Registro de Entidades, Centros y Servicios Sociales y cumplan ciertas obligaciones establecidas en el
art. 23.
Es importante reseñar que la ley también establece los principios de competencia a la hora de asignar
concertación de los servicios: “cuando existan análogas condiciones de eficacia, calidad y rentabilidad
social se dará prioridad a las entidades prestadoras de servicios de naturaleza social o sin ánimo de
lucro” (art.25). En definitiva, se busca un equilibrio estratégico con la iniciativa privada para proceder
a la mejor provisión de las prestaciones (Del Ruste Aguilar y Santos Martí, 2012)
Esto se ratifica en legislaciones sucesivas, así en la Ley 11/2016, de 15 de diciembre, de Acción
concertada para la prestación a las personas de servicios de carácter social y sanitario de Aragón, se
establecen medidas dirigidas a otorgar mayor protagonismo a la prestación de estos servicios en las
entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro; siempre con arreglo a alguna de las fórmulas
establecidas en las normas de contratación del sector público y, debidamente justificada. La
justificación se hace mediante acuerdo acreditativo de la concurrencia de circunstancias que hagan
necesario acudir a la acción concertada para la gestión de una determinada prestación (como la
insuficiencia de medios propios, a la idoneidad de dicha forma de gestión por el contenido concreto
de la prestación o a criterios de planificación -art.5.2).
Al igual que hemos hecho en el primer apartado, finalizamos este epígrafe presentando en el siguiente
cuadro los hitos fundamentales en la consolidación del sistema de servicios sociales en esta segunda
etapa.
planificación estratégica, la inspección, el Registro de Entidades (art.22.2).
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 125
Tabla 2
HITOS más relevantes en la configuración del Sistema de Servicios Sociales de Aragón (2ª Etapa)
ESPAÑA
ARAGÓN
Legislación
Servicios Sociales
ARAGÓN
Otra legislación
ARAGÓN
Planificación
Servicios Sociales
ARAGÓN
Otros procesos
planificadores
Catálogo de referencia
de SS, 2013
2013 Derechos de las
personas con
discapacidad y de su
inclusión social.
(D. L. 1/2013)
IMV, 2021
Ley SSA, 2009
Consejo Arag. SS,
2010
Consejo Interadmin.
de SS, 2010
CATÁLOGO, 2011
CSS, 2016 (2023)
MAPA, 2017
2016 Carta de
derechos y deberes de
las personas usuarias
de los SS
2017 Acción
concertada en servicio
sociales (Orden
CDS/2042/2017, de 30
de noviembre)
2021 Ley Prestación
Aragonesa
Complementaria del
IMV y creación del
Servicio Público
Aragonés de Inclusión
2015/2023 Juventud
Ley 11/2016, de acción
concertada para la
prestación a las personas
de servicios de carácter
social y sanitario
Ley 5/2015, de 25 de
marzo, de Subvenciones
de Aragón (texto
refundido, 2023)
2018 Voluntariado (Ley
6/2018, del Voluntariado
de Aragón)
I Plan estratégico de
Servicios Sociales de Aragón
2012-2015
II Plan estratégico de
Servicios Sociales de Aragón
2017-2020
III Plan Estratégico de
Servicios Sociales de Aragón
II Plan Integral para la Convivencia
Intercultural en Aragón 2008-2011
II, III y IV Plan Autonómico sobre
drogodependencias y otras
conductas adictivas, (2008 – 2016,
2018-2024; 2025-2028)
II, III y IV Plan Integral para la
Prevención y Erradicación de la
Violencia contra las Mujeres en
Aragón (2009-2012; 2014-2017;
2018-2021)
Plan Integral de Infancia y
Adolescencia de Aragón (PIIAA) 2010-
2014
III Plan Inclusión y Convivencia
Intercultural en Aragón 2014-2016
I Plan Estratégico para la Igualdad de
Mujeres y Hombres en Aragón (2017-
2020)
Estrategia de Atención y Protección
Social para las personas mayores en
Aragón, 2018
Plan Integral para la Gestión de la
Diversidad Cultural de Aragón 2018-
2021; 2022 2025
II Plan Estratégico para la Igualdad
entre mujeres y hombres en Aragón
(2021-2024)
I Plan de acción integral para las
personas con discapacidad de Aragón
2021-2024
Estrategia aragonesa para la
igualdad, la inclusión y participación
de la población gitana 2022-2026
Estrategia Aragonesa para niños,
niñas y adolescentes que migran
solos, 2022-2025
Plan Estratégico de Juventud 2012
2015
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 126
Social
2023 Organización y
funcionamiento de
centros de ss.
(Decreto 30/2023)
Modificación Estatutos
IASS 2016, 2017 y
2021
2023-2026
2012 2015 y 2016-2019
Estrategia para afrontar la soledad no
deseado de las personas mayores en
Aragón 2025 - 2028
Fuente: elaboración propia.
DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
Si bien las regulaciones aprobadas en los primeros años de la Transición habían establecido los grandes
trazos conceptuales de lo que sería el modelo de servicios sociales
11
(responsabilidad pública,
importancia de los servicios de base, desinstitucionalización, municipalización, etc.) (Gorri, 1995), no
se habían dado pasos significativos en su construcción. En este sentido, aunque la Constitución dibujó
un modelo competencial descentralizado, los años siguientes a su aprobación, marcados por el vacío
normativo hasta la llegada de las leyes que ayudaron a articular los servicios sociales (estatutos, leyes
de servicios sociales, etc.), consagraron asimetrías estructurales que aún hoy afectan a la equidad del
sistema y que, particularmente, se evidencian en Aragón por su dispersión demográfica.
En los análisis previos queda demostrado que, tanto en el conjunto del Estado como en Aragón, había
un claro objetivo de superar la desvertebración articulando el sistema desde sus cimientos, es decir,
desde los servicios sociales de base. Esa es la razón de ser del Plan Concertado de 1988, a nivel
nacional, y de la Ley de Ordenación de la Acción Social (LOAS, 1987), en Aragón. En ambos casos fue
importante tanto el impuso financiero a la creación de SSB como el inicio de actuaciones de
diagnósticas y de planificación. Este enfoque rompe con la dinámica previa basada en la
especialización y la institucionalización (Gutiérrez Resa, 1995, p. 43). Y, aunque esta primera fase
también estuvo marcada por un gran desarrollo de las iniciativas del tercer sector en ámbitos
especializados (véase el Mapa de la Acción Social de 1987), la normativa solo lo contempló desde la
perspectiva de la colaboración con la administración.
La aprobación de la LOAS también sirvió para abrir el camino a la creación de un organismo propio de
gestión de los servicios sociales (IASS, 1996), donde se integraron las funciones traspasadas desde
11
Especialmente, el Decreto 36/78, de reforma de la gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el
Empleo.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 127
INSERSO (1996 y 1998). Igualmente, se ponen los fundamentos de la participación en el sistema
(Consejo Aragonés de Bienestar Social) y se continúan con las actuaciones planificadoras.
Paralelamente al reto de construcción de los servicios sociales, centrado especialmente en su base,
Aragón inicia una estrategia de vertebración territorial a gran escala (el proceso de comarcalización,
que abarcó desde 1993 hasta 2006). Procesos que, necesariamente deberían confluir, dado el papel
trascendente que la escala local tiene en la gestión de los servicios sociales de base.
La creación de las comarcas configuró un tercer nivel de gobierno con competencias en acción social
que fortaleció el cumplimiento de los principios de igualdad y de proximidad, así como una
redistribución más eficiente de los recursos, pero también es cierto que añadió complejidad
administrativa, duplicidades y dificultades de coordinación. El sistema se apoya en un entramado
multinivel que no siempre opera de manera eficiente ni clara para la ciudadanía.
Igualmente, cuando se considera que la red comunitaria está en vías de consolidarse, los poderes
públicos aragoneses abordaron la tarea de planificar y regular ámbitos especializados, desbordando
el interés inicial por la base del sistema. La variada gama de actuaciones puede comprobarse en los
cuadros precedentes.
Se llega de esta forma a un momento histórico en el que, con más de veinte años de vigencia de la
LOAS, se ha perfilado la planta del sistema, se ha creado un órgano gestor, se ha integrado la clave
participativa en el mismo, se han desarrollado actuaciones planificadoras y se han elaborado
legislación en materias especializadas, en las que la iniciativa privada (especialmente el tercer sector)
tiene un papel destacado. Es en ese momento cuando se aprueba a Ley 5/2009, de Servicios Sociales
de Aragón, que cierra el círculo en muchos de estos aspectos iniciados en el periodo anterior.
La Ley 5/2009 terminó por modernizar el sistema de servicios sociales en la comunidad autónoma,
ampliando derechos y garantizado el acceso a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad, y
estructurando mejor los niveles de atención y prestaciones. Igualmente, la organización territorial que
plantea a través de las comarcas, ha permitido el desarrollo de una amplia red de servicios sociales de
base próximos y accesibles para el ciudadano. Además, se ha llevado a cabo de forma clara la inclusión
de los servicios sociales especializados, concluyendo que este proceso de ordenación territorial ha
permitido superar la desvertebración territorial de los primeros años de la democracia.
Otro aspecto a destacar de la actual ley es el reconocimiento explícito de las entidades privadas
(sociales y mercantiles) como proveedoras de servicios. Esto permite cubrir necesidades crecientes y
especializadas. En particular, esta presencia de múltiples actores en el nivel local permite una gestión,
implementación y coordinación de recursos adaptada al territorio. De igual modo, conduce a
establecer canales de coordinación y participación entre las administraciones públicas, las entidades
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 128
privadas y la ciudadanía, así como a una estrecha coordinación intersectorial. En ello deberían haber
tenido especial relevancia tanto el Consejo Aragonés de Servicios Sociales como el Consejo
Interadministrativo de Servicios Sociales, creados en 2010, puesto que un sistema tan complejo obliga
a intensificar el diálogo multinivel continuo para una mejor coordinación de las acciones y
optimización de recursos (Barahona Migueláñez, 2022), así como se hace imprescindible reforzar
mecanismos de control y evaluación pública. La excesiva dependencia de la iniciativa privada también
genera riesgos de desigualdad territorial según disponibilidad de proveedores además de un intenso
debate político sobre la “privatización” de lo social.
El potente desarrollo reglamentario de los últimos años, como el Catálogo de Servicios Sociales (2011),
el Mapa de Servicios Sociales (2017), el Decreto de Centros de Servicios Sociales (2016 y 2023) y los
numerosos planes sectoriales, conforman una arquitectura planificadora extensa, aunque no siempre
se corresponde con una coherencia estratégica. Ello puede conllevar un riesgo de dispersión de
esfuerzos y una discontinuidad entre planes autonómicos, comarcales y municipales, dificultando una
gobernanza operativa.
Esta estrategia de consolidación y fortalecimiento de los servicios sociales ha corrido paralela a la
transformación del objeto propio de los servicios sociales. En Aragón, al calor de lo que sucedió en
otras comunidades autónomas, la Ley 5/2009 permitió caminar desde unos servicios sociales públicos
como un recurso de carácter paliativo (que daba respuesta a necesidades extremas, y cuyo acceso
venía condicionado preferentemente por la situación de carencia económica), a otros de carácter
universal y basados en el reconocimiento de derechos subjetivos y con una vocación claramente
preventiva. A ello contribuyó especialmente la denominada Ley de Dependencia, que vincula los
servicios sociales y los servicios sociosanitarios, y que, en su incipiente coordinación para satisfacer un
derecho subjetivo, superó la dimensión residual y abrió camino a establecer acciones coordinadas
para otras situaciones personales, no necesariamente relacionadas con las situaciones de
dependencia (Fantova, 2008).
Esto permitió mirar al sistema desde una nueva perspectiva, con un registro amplio de funciones: de
cubrir la necesidad a incrementar la calidad de vida, de evitar la marginación a incrementar la
participación, de paliar el conflicto a trabajar para la cohesión social.
Para finalizar, hay que decir que, a pesar del camino recorrido, el sistema público de servicios sociales
aragonés se enfrenta a deficiencias no resueltas y a nuevos desafíos, entre las que destacamos:
- El reconocimiento “real” de los derechos subjetivos: se debe hacer una reflexión profunda con
efectos prácticos sobre el acceso a las prestaciones del sistema, así como de la dependencia
que el ciudadano tiene del mercado para cubrir sus necesidades. En este sentido, el principio
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 129
de universalidad presenta límites significativos, el acceso a las prestaciones se ve condicionada
por criterios legales, económicos y territoriales.
- Romper con la inercia del pasado, que provoca una vuelta al asistencialismo y el retroceso en
los objetivos de universalidad, particularmente en periodos de incremento de situaciones de
necesidad económica y de integración social.
- La necesidad de mejorar los mecanismos de coordinación multinivel previstos en la ley, que
han mostrado una clara ineficacia. Ahora, más que nunca, es necesario seguir mejorando en
los mecanismos de coordinación multinivel que conduzcan a una mejor conectividad y
comunicación con objeto de superar desigualdades territoriales, especialmente entre áreas
urbanas consolidadas y zonas rurales dispersas, como puso de manifiesto la COVID (López
Peláez 2021).
DISPONIBILIDAD DE DATOS Y MATERIALES
Los datos y materiales empleados en este estudio se han basado en fuentes documentales y en análisis
normativo y otras disposiciones administrativas, así como informes producidos por las
administraciones públicas. Por ello, toda la información es accesible para cualquier investigador/a que
lo desee.
DECLARACIÓN DE IA GENERATIVA Y TECNOLOGÍAS ASISTIDAS POR IA EN EL PROCESO DE ESCRITURA
Durante la preparación del manuscrito “Nacimiento y Consolidación de los Servicios Sociales en
Aragón. Un análisis crítico”, los autores no utilizaron herramientas de inteligencia artificial generativa
y tecnologías asistidas por IA en ningún momento.
CONTRIBUCIONES DE LOS AUTORES
Aunque ambos autores son responsables del conjunto del artículo y han revisado y dado el visto bueno
a la versión final, JMP se ha centrado especialmente en la primera parte (“Los servicios sociales en la
Transición y los primeros años de democracia “) y NOV en la segunda (“La consolidación del sistema a
partir de la Ley de servicios sociales de Aragón”).
CONSIDERACIONES ÉTICAS
Este estudio se basa en el análisis secundario de información documental, jurídica, y de otros
documentos producidos por las administraciones. Por lo tanto, se trata de un conjunto de información
de acceso público, sin datos sensibles.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 130
Dado que la investigación no implicó contacto directo con personas participantes ni la recogida de
información por parte del equipo investigador, no fue necesaria la aprobación por parte de un Comité
de Ética. No obstante, el estudio se ha desarrollado respetando los principios éticos establecidos en
la Declaración de Helsinki y las buenas prácticas en investigación en Ciencias Sociales.
REFERENCIAS
Aguilar Hendrickson, M. (2009). Servicios sociales: las tributaciones de un sector emergente. En L.
Moreno Fernández (Ed.), Reformas de las políticas del bienestar en España (pp. 171–206). Siglo
XXI.
Aguilar Hendrickson, M. (2023). Los servicios sociales en su laberinto. Zerbitzuan, (81), 5–16.
Álvarez de Miranda, M. (1984). Los Servicios Sociales dependientes de la Seguridad Social: situación
actual. Revista de la Seguridad Social, (21), 125–157.
Barahona Migueláñez, M. (2022). La acción social de las administraciones públicas en relación con la
pobreza en la nueva gobernanza multinivel y abierta. Gabilex, (30), 15–90.
Callejo, J. & Viedma, A. (2005). El uso de las fuentes secundarias. En Proyectos y estrategias de
investigación social: la perspectiva de la intervención. McGraw-Hill.
Canales, M. (2006). Metodologías de investigación social: Introducción a los oficios. LOM Ediciones.
Casado, D. (2007). Apunte histórico de la construcción de los servicios sociales. En D. Casado & F.
Fantova (Coords.), Perfeccionamiento de los servicios sociales en España (pp. 101–145).
Fundación FOESSA.
Casado, D. (Coord.). (2011). Leyes de servicios sociales del siglo XXI. Fundación FOESSA.
Colino, C. (2013). El Estado autonómico en España: Federalismo, descentralización y conflicto
territorial. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Darnaculleta i Gardella, M. M., García-Andrade, J., Leñero, M. R. & Salvador, M. A. (2022). La
colaboración público-privada en la gestión de servicios sociales. Marcial Pons.
Del Pino, E. & Catalá Pérez, D. (2016). El welfare-mix español durante la crisis y la privatización del
riesgo social: los casos de la sanidad, los servicios sociales y la atención a la dependencia.
Revista del CLAD Reforma y Democracia, (66), 163–194.
Del Ruste Aguilar, E. & Santos Martí, J. (2012). La relación entre público y privado en el marco de la
nueva Ley 5/2009 de Servicios Sociales de Aragón. Cuadernos de Trabajo Social, 25(1), 133–
142.
Fantova Azcoaga, F. (2008). Sistemas públicos de servicios sociales: nuevos derechos, nuevas
respuestas (Cuadernos Deusto de Derechos Humanos, Nº 49). Universidad de Deusto.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 131
Fantova, F. (2020). Líneas de innovación para nuestros servicios sociales. RTS: Revista de Treball Social,
(219), 53–69.
Gilbert, N., López Peláez, A. & Segado Sánchez-Cabezudo, S. (2015). What contributions can social
work make in the 21st century? Perspectives from the USA and Spain. Arbor, 191(771),
Artículo a199. https://doi.org/10.3989/arbor.2015.771n1001
Guillen, E. & Vilà, A. (2007). Impacto de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a
las personas en situación de dependencia en los servicios sociales de las Comunidades
Autónomas. En D. Casado & F. Fantova (Coords.), Perfeccionamiento de los servicios sociales
en España (pp. 177–206). Fundación FOESSA.
Gutiérrez Resa, A. (1995). Pasado, presente y futuro de los servicios sociales españoles. Acciones e
Investigaciones Sociales, (3), 33–52.
Gutiérrez Resa, A. & Garcés Ferrer, J. (1999). Los servicios sociales en las Comunidades y Ciudades
Autónomas. Tirant lo Blanch.
Gutiérrez Sastre, M., Calzada Gutiérrez, I. & Caro Blanco, F. (2024). El bienestar social y el papel de los
Servicios Sociales: Retos y dificultades en la coordinación. En J. Garcés Ferrer (Ed.), Tratado
general de trabajo social, servicios sociales y política social: Tomo II. Servicios sociales (pp.
967–997). Tirant Humanidades.
López Peláez, A. (2021). Políticas del cuidado y servicios sociales después de la COVID-19: ¿Hacia un
nuevo modelo de bienestar social? En C. V. Zambrano (Coord.), Las políticas sociales que
vendrán (pp. 175–190). Thomson Reuters Aranzadi.
Matías, A. (2019). El inicio de los Servicios Sociales de Atención Primaria en Aragón. Acciones e
Investigaciones Sociales, (40), 45–65.
Matías, A. (2023). En primera línea: La trabajadora social de servicios sociales en Aragón. Editorial
Aranzadi.
Matías, A., Eito, A. & Marcuello-Servós, C. (2018). Medio y contexto de la trabajadora social de
atención primaria en Aragón. Zerbitzuan, (65), 99–108.
Roldán, E., García, M. T. & Nogués, L. (2013). Los servicios sociales en España. Síntesis.
Stake, R. E. (2005). Investigación con estudio de casos (5ª ed.). Morata.
Vilà i Mancebo, A. (2010). Los cambios legislativos en materia de servicios sociales (2000-2009). En D.
Casado (Coord.), Leyes de servicios sociales del siglo XXI (pp. 17–48). Fundación FOESSA.
Villar Rojas, F. J. (2012). Iniciativa privada y prestación de servicios sociales: Las redes o sistemas
públicos de servicios sociales. En A. Ezquerra Huerva (Coord.), El marco jurídico de los servicios
sociales en España: realidad actual y perspectivas de futuro (pp. 87–120). Atelier.
Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
Esta obra está bajo una licencia internacional Creative Commons Atribución-NoComercial 4.0. 132
Yin, R. K. (1994). Case study research: Design and methods (2ª ed.). SAGE Publications.
Zabalza, A. (2011). El sistema de financiación autonómica: Problemas y propuestas de reforma.
Hacienda Pública Española, 198(1), 145–168.
