Acciones e investigaciones Sociales. Nº 48 (2026)
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Las carteras y catálogos de servicios sociales como instrumentos garantistas
de derechos:
un análisis comparativo entre las comunidades autónomas españolas
Social Services Portfolios and Catalogues as Rights-Guaranteeing
Instruments: A Comparative Analysis of Spanish Autonomous Communities
Joana María Mestre1* , Sandra Siria2 y Fernanda Caro Blanco1
1 Universitat de les Illes Balears, España.
2 Universidad Pública de Navarra, España.
*Autora de correspondencia: joanamaria.mestre@uib.es
Enviado: 2025-10-14 Aceptado: 2026-03-27
Resumen
El Sistema Público de Servicios Sociales (SPSS) español se ha caracterizado por trayectorias
heterogéneas entre las Comunidades Autónomas (CCAA). Existen distintos recorridos en la aprobación
de normativa, recursos y garantía de derechos. Las carteras de servicios sociales son uno de los pilares
del SPSS donde quedan recogidas el conjunto de prestaciones, sus requisitos de acceso y su
exigibilidad; sin embargo, la implementación de las carteras en los distintos territorios autonómicos
está siendo desigual.
Esta investigación plantea como objetivo general analizar los elementos de convergencia y
diferenciales entre las carteras de servicios sociales autonómicas. En una primera fase, se realizó un
estudio de carácter descriptivo para la identificación de los marcos normativos vigentes en todas las
CCAA. En la segunda fase, se realizó un análisis comparativo del contenido de las carteras basado en
tres categorías: la regulación normativa, la conceptualización y la estructura interna.
Se presenta una cartografía cronológica de la normativa vigente en materia de leyes de servicios
sociales y de carteras y catálogos a nivel autonómico que permite constatar el desigual avance
interterritorial, la disparidad conceptual empleada, así como la heterogeneidad en las estructuras
internas y los contenidos recogidos en las carteras.
A pesar de los elementos indudablemente positivos que derivan de la descentralización de las
competencias en materia de servicios sociales, la falta de unicidad y de requisitos mínimos
compartidos para todas las autonomías genera una preocupante indefinición en el aseguramiento de
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los derechos subjetivos de la ciudadanía en materia de servicios sociales.
Palabras clave: Bienestar social; Derechos sociales y económicos; Necesidades básicas; Política social; Servicio
social.
Abstract
The Spanish Public System of Social Services (SPSS) has been characterised by heterogeneous
trajectories among the Autonomous Communities (CCAA). There are different paths in the approval
of regulations, resources, and the guarantee of rights. Social services portfolios are one of the pillars
of the SPSS, covering the range of benefits, their access requirements, and enforceability; however,
the implementation of the portfolios across the autonomous regions has been uneven.
The main aim of this research is to analyse the elements of convergence and divergence among the
autonomous social services portfolios. In the first phase, a descriptive study was carried out to identify
the regulatory frameworks in force across all the CCAA. In the second phase, a comparative analysis
of the content of the portfolios was carried out, based on three categories: regulatory framework,
conceptualisation, and internal structure.
A chronological mapping of the current regulations on social services laws, portfolios, and catalogues
at the regional level is presented, which highlights the unequal inter-territorial progress, the
conceptual disparities, as well as the heterogeneity in the internal structures and contents included in
the portfolios.
Despite the undoubtedly positive aspects derived from the decentralisation of competences in the
field of social services, the lack of uniformity and of shared minimum requirements for all the CCAA
generates a worrying lack of definition in the safeguarding of citizens’ subjective rights related to social
services.
Keywords: Social welfare; Social and economic rights; Basic needs; Social policy; Social services.
INTRODUCCIÓN
El derecho de la ciudadanía al acceso a las prestaciones de los servicios sociales ante situaciones de
necesidad debe ser reconocido jurídicamente para garantizar el bienestar social, al igual que se
reconoce en los sistemas de seguridad social, salud y educación. El Sistema Público de Servicios
Sociales (en adelante, SPSS) en el Estado español es uno de los pilares básicos del Estado de Bienestar
que se configura, dentro del sistema de descentralización política diseñado por la Constitución
Española de 1978, como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA).
A pesar de los recientes intentos y el reclamo desde diversos ámbitos profesionales, no existe una ley
general estatal en materia de servicios sociales que garantice unos mínimos homogéneos de
protección social (Uceda-Maza y Laparra, 2024); por lo que la regulación actual del SPSS viene marcada
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por diferentes leyes estatales de carácter sectorial, así como por la normativa autonómica en materia
de servicios sociales.
En el primer caso, se ha desarrollado normativa y documentos que han tratado de ofrecer unos
mínimos, como la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases de Régimen Local, el Plan Concertado de
Prestaciones Básicas de Servicios Sociales de 1988, o el más reciente Catálogo de Referencia de
Servicios Sociales de 2013 que, a pesar de su escala nacional, no acaban de concretar prestaciones,
servicios o responsabilidades específicas que pudieran derivar en la unificación de un SPSS
(Adelantado et al., 2013). Añadido a lo anterior, se han ido promulgando leyes sectoriales en ámbitos
como infancia y familia, autonomía personal y dependencia, garantía de rentas o relaciones entre las
administraciones públicas y el tercer sector de acción social, las cuales sí han tenido mayor impacto
en la posterior regulación autonómica de los ámbitos objeto de actuación.
En segundo término, cada comunidad autónoma ha ido aprobando y desarrollando sus propias leyes
de servicios sociales, si bien esto ha tenido lugar en diferentes momentos y con muy distintos procesos
de profundización y actualización, lo que ha dado lugar a la existencia de amplias disparidades
interterritoriales y a la configuración de 17 sistemas autonómicos de servicios sociales (Vilà, 2012).
Esto ha venido generando un desarrollo desigual de los distintos sistemas autonómicos de servicios
sociales, los cuales, además, a diferencia de sanidad y educación, no han garantizado el acceso
universal de sus prestaciones a toda la ciudadanía, propiciando dudas sobre los derechos que deben
exigirse y prestarse en diferentes puntos del territorio estatal.
La regulación y definición de las carteras y catálogos de servicios sociales
Desde principios de los años 2000 se planteó una tendencia común a nivel estatal en la que las leyes
de servicios sociales denominadas de “segunda generación” configuraban un sistema basado en
derechos subjetivos. Esto se materializó con la regulación y creación de las carteras y catálogos, que
iban a ser los instrumentos a utilizar para consolidarlos, hacerlos efectivos, así como para reclamar su
exigibilidad jurídica. Esta remisión a los catálogos y carteras suponía que la fijación de derechos se
haría mediante normas reglamentarias aprobadas por los gobiernos autonómicos, lo que ha generado
una importante ambigüedad en cuanto al carácter de derecho de las prestaciones (Aguilar
Hendrickson, 2013).
Se puede afirmar, por tanto, que las carteras y catálogos de servicios sociales son los instrumentos
que deben recoger todas aquellas prestaciones y servicios públicos destinados a garantizar a las
personas, familias, grupos y comunidades la atención a sus necesidades personales y sociales,
asegurando así el acceso a los recursos y promocionando la igualdad de oportunidades con el objeto
de conseguir un mayor bienestar social.
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Sin embargo, aunque su uso tanto a nivel conceptual como práctico está ampliamente extendido, la
definición de ambos términos es aún imprecisa. En la literatura consultada no se ha encontrado una
diferenciación clara entre catálogo y cartera en el ámbito de los servicios sociales, siendo frecuente
que se utilicen indistintamente. No obstante, sí hay referencias a esta distinción en las referencias
propias del ámbito de salud en el que, tal y como plantea Vida (2005), se diferencia entre los catálogos
de prestaciones sanitarias, que delimitan de forma general el derecho a la salud; y las carteras de
servicios “en las que se concreta su contenido, alcance y efectividad”. Aunque esto se presenta de
manera algo confusa, “se llega a hablar de catálogo de servicios y cartera de prestaciones” (p.18).
Dentro de la heterogeneidad en la configuración de los sistemas autonómicos de servicios sociales, la
existencia y el nivel de desarrollo de estas carteras o catálogos en cada una de las CCAA también ha
sido dispar (OCDE, 2022). Las carteras son las herramientas creadas para recoger todas aquellas
prestaciones del sistema de servicios sociales que constituyen un derecho de la ciudadanía y, por
tanto, una obligación para la Administración (Tornos, 2005). En tanto que obligación, las
administraciones públicas deben asegurarse no solamente del cumplimiento efectivo de ese derecho,
sino también de que la población conozca sus derechos en materia de protección social.
En la práctica, las carteras de servicios sociales deberían recoger las prestaciones esenciales que den
respuesta a los mencionados derechos subjetivos y exigibles, pero también otras prestaciones
complementarias o no esenciales, cuya aplicación depende de la disponibilidad de recursos y que, por
tanto, no son exigibles. A pesar de ello, es innegable la existencia de desigualdades en cuanto a las
prestaciones, servicios y garantía de derechos sociales a los que puede acceder la ciudadanía residente
en cada territorio.
El mencionado Catálogo de Referencia de Servicios Sociales elaborado por el entonces Ministerio de
Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, recoge, identifica y define las prestaciones de referencia del
SPSS, el cual entiende como un conjunto de servicios y prestaciones que, insertándose con otros
elementos de protección social, tiene como finalidad la promoción y el desarrollo pleno de todas las
personas y grupos dentro de la sociedad para la obtención de un mayor bienestar social y una mejor
calidad de vida en el entorno de la convivencia, y la prevención y la eliminación de las causas que
conducen a la exclusión social (Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, 2013).
En un intento por garantizar unos mínimos coherentes para todo el Estado y consolidar el SPSS, el
documento recoge las prestaciones y servicios a las que podrían acceder las personas en todo el
territorio estatal, estableciéndose asimismo unos principios de calidad y buen uso comunes. Sin
embargo, dada la descentralización autonómica de competencias ya mencionada, que respalda la
independencia de las autonomías para decidir las prestaciones sociales a las que puede tener acceso
su población, este catálogo es más un documento simbólico que una norma exigible en cada territorio,
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con lo que los derechos subjetivos de la ciudadanía vinculados a los SPSS siguen sin lograr la
homogeneidad ni nitidez que sería esperable.
Es importante destacar que en 2023 hubo un Anteproyecto de Ley de condiciones básicas para la
igualdad en el acceso y disfrute de los servicios sociales, tratando de homogeneizar a nivel estatal el
SPSS, que propone un catálogo común de servicios y prestaciones esenciales y complementarias de
referencia. Este anteproyecto no fue finalmente aprobado, por lo que no se ha logrado aunar el
sistema a nivel estatal.
Las carteras como instrumento garantista en el SPSS
Como se ha señalado, la inexistencia de una ley estatal en materia de servicios sociales y la progresiva
y desigual aprobación de carteras autonómicas ha introducido cierta heterogeneidad en la
configuración de las prestaciones y, por tanto, en la garantía de derechos en el conjunto de las CCAA.
No ocurrió así con el Sistema Nacional de Salud (en adelante, SNS) en cuyo Real Decreto 63/1995 sobre
ordenación de prestaciones sanitarias definió los derechos de los usuarios del sistema sanitario
público a la protección de la salud, al regular de forma genérica las prestaciones facilitadas por este.
Este es un reflejo de cómo el ámbito sanitario delimita las necesidades y genera servicios que recoge
en su cartera para dar respuesta a esas necesidades. Esto se hace posible porque existe una
objetivación y graduación de las situaciones sanitarias que facilitan el establecimiento de estándares
sobre los que actuar, a diferencia de los sistemas de servicios sociales en los que, aunque utilizaron
de referencia el SNS para elaborar sus catálogos y carteras (Vilà, 2012), aún resulta complejo diseñar
unos estándares comunes sobre necesidades sociales que están condicionadas por multiplicidad de
factores (Uribe, 2019).
El avance en la consideración de las prestaciones propias del SPSS como derechos subjetivos es una
de las prioridades del sistema. Tanto es así que en el informe que desde el año 2012 emite
periódicamente la Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, en el que se determina
el grado de desarrollo de los servicios sociales en el conjunto de las CCAA, se abordan tres aspectos
esenciales en el desarrollo del SPSS: (1) derechos y decisión política; (2) relevancia económica; y (3)
cobertura de servicios. En el primer apartado, uno de los indicadores que se tiene en consideración es
si las CCAA han publicado un catálogo o cartera de servicios sociales, considerando esto como una
muestra de avance en la ordenación y consolidación del sistema. En el último informe publicado
referido al año 2024, se constata que si bien todas las CCAA disponen de una ley de servicios sociales
que reconoce derechos subjetivos, no todas tienen aún aprobado un catálogo o cartera de servicios
sociales (Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, 2025).
Finalmente, cabe destacar que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
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publicó en 2022 una investigación sobre la situación de los servicios sociales en España. En ella se
revisa específicamente la existencia de carteras y catálogos de servicios sociales en todas las CCAA,
analizando algunos de sus elementos como el número de servicios que contiene cada una de ellas, las
áreas de actuación en las que podrían clasificarse y la identificación de las prestaciones garantizadas
y no garantizadas en cada cartera (OCDE, 2022). El documento ha sido un punto de referencia para
este estudio, el cual actualiza, avanza y profundiza en el análisis de contenido y en la comparativa
interterritorial de las carteras existentes en la actualidad.
El objetivo general de esta investigación es analizar las funciones atribuidas a las carteras y catálogos
de servicios sociales en las CCAA españolas y tratar de determinar si están concebidas como
herramientas que permitan avanzar en la concepción de las prestaciones y servicios propios del SPSS
como derechos garantizados de la ciudadanía. Como objetivos específicos se plantean los siguientes:
(1) identificar y describir las carteras y catálogos de servicios sociales aprobadas en todas las
comunidades autónomas; y (2) analizar comparativamente a través de indicadores comunes el
contenido de las carteras identificadas.
MÉTODO
Diseño
Se ha realizado una investigación de carácter descriptivo mediante una revisión normativa y
documental para identificar las leyes autonómicas de servicios sociales, así como las carteras y
catálogos autonómicos aprobados en el Estado español, señalando la información más relevante para
la investigación (Martínez y Benítez, 2015). Posteriormente, se ha realizado un análisis comparativo
de las carteras a través de un sistema categorial predefinido.
Procedimiento
Para localizar y acceder a la normativa relativa a las leyes de servicios sociales autonómicas, así como
a la de las carteras de servicios sociales, se utilizó la base de datos Aranzadi Instituciones, que es una
de las bases de datos más completa sobre normativa jurídica. En el apartado correspondiente a
“Legislación”, mediante la búsqueda asistida, se incluyeron los términos “cartera de servicios sociales”
y “catálogo de servicios sociales”. Tras registrar los resultados, este proceso se complementó con la
revisión de los boletines oficiales de todas las CCAA utilizando en cada caso los mismos términos de
búsqueda. Una vez que se obtuvo toda la normativa autonómica relativa a carteras o catálogos, se
revisaron las páginas web institucionales de los gobiernos autonómicos para identificar aquellas
carteras y catálogos que no hubieran sido publicados a través de normas legales. Esta búsqueda inicial
se llevó a cabo entre los meses de noviembre y diciembre de 2024.
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Una vez recabada y organizada toda la normativa legal, se definió un sistema categorial que sirvió para
extraer y sistematizar la información de todas las leyes, carteras y catálogos de servicios sociales, de
manera que resultara viable su análisis comparativo posterior. El esquema se basó en tres categorías
principales, cada una de ellas con varias subcategorías, tal como se presenta en la Tabla 1.
Tabla 1
Categorías de análisis
Categoría
Subcategoría
Regulación normativa
Cartera regulada en la Ley de servicios sociales autonómica
Regulación de actualización de la cartera
Vigencia de una cartera de servicios sociales
Tipo de normativa reguladora de la cartera
Trayectoria legislativa
Disponibilidad pública del documento de la cartera
Conceptualización
Distinción entre catálogo y cartera
Distinción entre prestaciones garantizadas y no garantizadas
Estructura interna
Criterios de organización interna
Elementos que se describen de cada prestación
Nota. Elaboración propia.
Siguiendo esta estructura, entre los meses de enero y abril de 2025, se analizó y volcó la información
de toda la normativa en una plantilla elaborada ad hoc para la investigación.
Análisis de datos
Para el procesamiento del análisis de contenido se empleó el software Atlas.ti (versión 25), que facilitó
la codificación del material y permitió la realización de análisis descriptivos a partir del establecimiento
del sistema de categorías y subcategorías detallado previamente. La construcción del sistema
categorial se realizó a través de la incorporación de categorías derivadas de la revisión bibliográfica,
así como de la generación de códigos emergentes durante el proceso de análisis conveniados por el
equipo investigador.
RESULTADOS
Las leyes autonómicas de servicios sociales y la regulación de carteras y catálogos
En el Estado español, actualmente, todas las CCAA tienen aprobada una ley autonómica de servicios
sociales en la que se incorpora la necesaria elaboración de una cartera o catálogo. En la primera fase
de análisis se registraron un total de 14 carteras o catálogos de prestaciones de servicios sociales1, tal
como se puede comprobar en la Tabla 2.
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Las CCAA que tienen aprobada una cartera y/o catálogo de servicios sociales, las han regulado
mayoritariamente a través de Decretos, exceptuando la Comunidad de Madrid en la que se regula a
través de una Orden. Existe la especificidad de Castilla-La Mancha y Cantabria2, donde disponen de un
documento denominado catálogo o cartera que no está regulado por una norma legal, a pesar de que
en sus leyes de servicios sociales se establece que debería publicarse mediante Decreto u Orden.
Pese a que en todas las leyes autonómicas de servicios sociales queda regulado en alguno de sus
artículos la creación de un catálogo y/o cartera, hay dos CCAA en las que aún no se han aprobado
estos instrumentos, como es el caso de la Comunitat Valenciana y de la Región de Murcia. En el caso
de la Comunitat Valenciana, no existe una cartera ni un catálogo que regule las prestaciones de
servicios sociales; únicamente se publicó el Decreto 27/2023, de 10 de marzo, por el que se regulan la
tipología y el funcionamiento de los centros, servicios y programas de servicios sociales y su
ordenación dentro de la estructura funcional, territorial y competencial del Sistema Público
Valenciano de Servicios Sociales. Por lo que respecta a la Región de Murcia, en 2022 se publicó un
proyecto de Decreto3 para regular el catálogo de prestaciones de su sistema de servicios sociales. No
obstante, hasta la fecha no se ha publicado aún el Decreto definitivo.
Tabla 2
Existencia de carteras o catálogos de servicios sociales en las CCAA
CCAA
Ley de servicios sociales
Normativa reguladora de la cartera/catálogo
Andalucía
Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de
Servicios Sociales de Andalucía
Decreto 48/2025, de 24 de febrero, por el que se aprueba el
Catálogo de Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales
de Andalucía
Aragón
Ley 5/2009, de 30 de junio, de
Servicios Sociales de Aragón
Decreto 143/2011, de 14 de junio, del Gobierno de Aragón, por el
que se aprueba el Catálogo de Servicios Sociales de la Comunidad
Autónoma de Aragón
Principado
de Asturias
Ley 1/2003, de 24 de febrero, de
servicios sociales
Decreto 74/2022, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el
Catálogo de Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales
Illes Balears
Ley 4/2009, de 11 de junio, de
servicios sociales de las Illes Balears
Decreto 56/2011, de 20 de mayo, por el que se aprueba la Cartera
Básica de Servicios Sociales de las Islas Baleares 2011-2014
Decreto 66/2016, de 18 de noviembre, por el que se aprueba la
Cartera Básica de Servicios Sociales de las Illes Balears 2017-2020
Decreto 32/2023, de 26 de mayo por el que se aprueba la cartera
básica de servicios sociales de las Illes Balears 2023-2027
Canarias
Ley 16/2019, de 2 de mayo, de
Servicios Sociales de Canarias
Decreto 57/2023, de 27 de abril, por el que se aprueba el Catálogo
de Servicios y Prestaciones del Sistema Público de Servicios
Sociales de Canarias
Cantabria
Ley 2/2007, de 27 de marzo, de
derechos y servicios sociales
Cartera de servicios, pero sin regulación legal específica
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Castilla y
León
Ley 16/2010, de 20 de diciembre,
de servicios sociales de Castilla y
León
Decreto 58/2014, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el
Catálogo de Servicios Sociales de Castilla y León
Castilla-La
Mancha
Ley 14/2010, de 16 de diciembre,
de servicios sociales de Castilla-La
Mancha
Catálogo de prestaciones del sistema público de servicios sociales
y dependencia, pero sin regulación legal específica
Cataluña
Ley 12/2007, de 11 de octubre, de
Servicios Sociales
Decreto 151/2008, de 29 de julio, por el que se aprueba la Cartera
de Servicios Sociales 2008-2009
Decreto 142/2010, de 11 de octubre, por el que se aprueba la
Cartera de Servicios Sociales 2010-2011
Proceso abierto para aprobar la cartera de servicios sociales 2025-
2029
Comunitat
Valenciana
Ley 3/2019, de 18 de febrero, de
servicios sociales inclusivos de la
Comunitat Valenciana
No dispone de cartera de servicios sociales
Extremadura
Ley 14/2015, de 9 de abril, de
Servicios Sociales de Extremadura
Decreto 35/2023, de 19 de abril, por el que se aprueba el Catálogo
del Sistema Público de Servicios Sociales de la Comunidad
Autónoma de Extremadura
Galicia
Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de
servicios sociales de Galicia
Decreto 61/2016, de 11 de febrero, por el que se define la cartera
de servicios sociales de inclusión
Comunidad
de Madrid
Ley 12/2022, de 21 de diciembre,
de Servicios Sociales de la
Comunidad de Madrid
Orden 2372/2023, de 25 de julio, de la Consejería de Familia,
Juventud y Asuntos Sociales, por la que se aprueba la Cartera de
Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid
Región de
Murcia
Ley 3/2021, de 29 de julio, de
Servicios Sociales de la Región de
Murcia
No dispone de cartera de servicios sociales
C.F. de
Navarra
Ley Foral 15/2006, de 14 de
diciembre, de Servicios Sociales
Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, por el que se aprueba la
Cartera de Servicios Sociales de ámbito general
Decreto Foral 30/2019, de 20 de marzo, por el que se modifica el
Decreto Foral 69/2008
País Vasco
Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de
Servicios Sociales
Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de Cartera de prestaciones y
servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales
La Rioja
Ley 7/2009, de 22 de diciembre, de
Servicios Sociales de La Rioja
Decreto 31/2011, de 29 de abril, por el que se aprueba la cartera
de servicios y prestaciones del Sistema Público Riojano de Servicios
Sociales
Decreto 31/2024, de 15 de octubre, que modifica el Decreto
31/2011
Nota. Elaboración propia.
Un aspecto a destacar es la gran variabilidad temporal que existe entre las CCAA desde la aprobación
de su correspondiente ley de servicios sociales hasta la aprobación de la normativa reguladora de las
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carteras o catálogos (ver Tabla 2). Las primeras CCAA que publicaron sus carteras o catálogos fueron
Cataluña y la Comunidad Foral de Navarra en 2008, apenas uno y dos años después, respectivamente,
de la aprobación de su ley de servicios sociales. Además, Aragón, Illes Balears y La Rioja publicaron sus
carteras o catálogos en 2011, dos años después de la aprobación de sus leyes de servicios sociales.
Por contra, CCAA como Canarias o Extremadura no publicaron sus respectivos catálogos hasta el año
2023, mientras que en algunos casos como el del Principado de Asturias no se publicó hasta 2022,
habiendo pasado casi 20 años desde la aprobación de su ley de servicios sociales.
En esta línea, otro aspecto relevante es el relativo a la actualización de las carteras o catálogos
publicados, recogida también por las leyes de servicios sociales autonómicas. Así, una vez más, destaca
la disparidad entre CCAA en términos de obligatoriedad y de temporalidad. En muchas de las leyes
autonómicas se establece un periodo de actualización cuatrienal, como es el caso de Aragón, Castilla-
La Mancha, Cataluña4, Illes Balears, Comunidad de Madrid y País Vasco. Otras leyes recogen un
periodo de actualización cada 3 años (Andalucía), cada 2 años (Canarias) o, incluso, anual (Castilla y
León en la disposición final primera de la ley de servicios sociales). Sin embargo, en las leyes de otras
CCAA como Asturias, Cantabria, Extremadura, Galicia, Comunidad Foral de Navarra, Murcia y la Rioja,
no se estipula un periodo de actualización concreto.
Añadido a lo anterior, y a pesar de la articulación legal para la actualización de estos instrumentos,
son escasas las CCAA que las han revisado y actualizado para adaptarse a las nuevas necesidades de
la realidad social (ver Tabla 2). Aunque algunas de ellas lo han hecho, incluso, sin tenerlo contemplado
en la ley de servicios sociales como es el caso de Navarra.
Indefinición de los instrumentos: ¿carteras o catálogos de servicios sociales?
Se ha podido constatar que las CCAA utilizan indistintamente los conceptos de cartera y catálogo de
servicios sociales, atribuyendo a ambos, en muchas ocasiones, características similares y dificultando
su diferenciación. Como se puede ver en la Tabla 3, hay cuatro CCAA que regulan en sus leyes de
servicios sociales la creación de carteras, nueve que se refieren en sus leyes a la regulación de
catálogos y cuatro que distinguen entre el catálogo de prestaciones y la cartera de servicios sociales.
Es interesante señalar el caso de Galicia, en el que la Ley 13/2008 de servicios sociales regula que las
prestaciones quedarán recogidas en el catálogo de servicios sociales que estará integrado por el
conjunto de intervenciones, programas, servicios y prestaciones; no obstante, el Decreto 61/2016 lo
que regula es la cartera de servicios sociales de inclusión y no un catálogo.
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Tabla 3
Denominación que se utiliza en las leyes autonómicas de servicios sociales
Denominación
CCAA
Cartera
Cataluña, Illes Balears, Comunidad Foral de Navarra
Catálogo
Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León,
Extremadura, Galicia, Región de Murcia
Catálogo y cartera
Comunitat Valenciana, Comunidad de Madrid, País Vasco, La Rioja
Nota. Elaboración propia.
Además, resulta relevante destacar el subgrupo de las cuatro leyes autonómicas que hacen referencia
a catálogo y cartera (ver Tabla 3). Tras el análisis comparativo del contenido de estas leyes, se observa
que en todas ellas se incorpora y define el catálogo de prestaciones de servicios sociales y que,
además, se señalan las características y aspectos a contener en las carteras de servicios sociales. En
ellas, se define5 el catálogo de prestaciones de servicios sociales como el instrumento que determina
el conjunto de prestaciones del SPSS, recogiendo que las prestaciones del catálogo serán garantizadas.
No obstante, en la ley de Madrid no se recoge la garantía de prestación. Es decir, son estas leyes de
servicios sociales las que identifican los servicios y prestaciones del catálogo, al tiempo que regulan
que serán las consejerías competentes en la materia las que deberán aprobar las carteras de servicios
sociales a través de Decretos u Órdenes.
Estructura interna de las carteras/catálogos de servicios sociales
Un aspecto detectado de especial relevancia es la pluralidad existente en las estructuras internas de
las carteras/catálogos analizados. Los criterios de ordenación y clasificación e, incluso, la
denominación empleada para algunas de las prestaciones, son altamente dispares. Atendiendo al
primer nivel más genérico de clasificación, se puede constatar en la Tabla 4 que las CCAA utilizan
pautas de organización basadas en tipos de prestaciones, ámbitos de necesidad, grupos o sectores de
población, a la garantía o no de las prestaciones e, incluso, al nivel competencial al que corresponde
la gestión de las prestaciones.
Tabla 4
Estructura interna de los instrumentos según el criterio de clasificación
Criterio de clasificación
CCAA
Especificación
Prestaciones
Aragón, Castilla-La
Mancha, Cataluña
Servicios, Prestaciones Económicas y Tecnológicas
Áreas de actuación
Asturias, Galicia
Asturias: Acceso al sistema; Autonomía personal y atención a la
dependencia; Garantía de derechos y atención a la infancia
Galicia: Servicios y Prestaciones económicas
Ámbito de necesidad
Canarias
Atención primaria y comunitaria y atención especializada
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Grupo
Castilla y León
Acceso; Prevención; Apoyo a la familia; Apoyo a la autonomía
personal; Atención social en contexto comunitario; Atención integral
en centro residen; Protección jurídica y tutela
Nivel de atención
Extremadura
Atención Básica y Especializada
Sector
Comunidad de
Madrid
Acceso, información, valoración; Inclusión; Apoyo a la familia e
infancia; Apoyo a la autonomía y promoción de la vida independiente;
Promoción de la autonomía y atención a la dependencia; Protección.
Atención de situaciones de urgencia y emergencia social. Atención
integral a la violencia de género y sexual; Participación y desarrollo
comunitario
Régimen competencial
País Vasco
Competencia municipal, foral o autonómica
No lo recoge
Andalucía, Illes
Balears, La Rioja,
Navarra
Andalucía: Acceso a los recursos sociales; Inclusión social; Convivencia
familiar; Autonomía personal; Protección e integridad personal;
Participación en la vida comunitaria
Illes Balears: Servicios Sociales Comunitarios, Especializados y
Prestaciones económicas
La Rioja: Nivel general de protección, Nivel adicional de protección;
Servicios y Prestaciones
Navarra: Garantizadas y no Garantizadas
Nota. Elaboración propia. Solamente se han incluido las CCAA que disponen de cartera/catálogo. El criterio de clasificación se refiere a la
denominación que se recoge en la propia normativa de aprobación de la cartera/catálogo.
Prestaciones garantizadas y no garantizadas
El acceso de la ciudadanía a las prestaciones que se recogen en las carteras y catálogos existentes en
las distintas CCAA únicamente puede asegurarse si estas están identificadas como un derecho
subjetivo y, por tanto, aparecen claramente definidas como garantizadas en los diferentes textos
normativos. En este caso, se observa, nuevamente, una amplia heterogeneidad no solo en cuanto a
los términos empleados para denominar la garantía o no de las prestaciones, sino también en cuanto
a la identificación de las prestaciones garantizadas y no garantizadas de manera explícita en los textos
de las carteras o catálogos. Como puede verse en la Tabla 5, hay varias CCAA en las que ni siquiera se
especifica dentro de cada prestación si son o no garantizadas, mientras que la terminología empleada
también varía entre territorios.
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Tabla 5
Garantía de las prestaciones
Denominación
CCAA
Garantizada / No garantizada
Andalucía, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura, Illes Balears,
Comunidad Foral de Navarra
Garantizada / Condicionada
Comunidad de Madrid
Fundamental / No fundamental
Principado de Asturias
Esencial / No esencial
Castilla y León
Esencial / Complementaria
Aragón
Esencial / Normalizadora
Galicia
No lo identifica
País Vasco, La Rioja, Canarias
Nota. Elaboración propia. Solamente se han incluido las CCAA que disponen de cartera/catálogo.
DISCUSIÓN
Se debe señalar que las referencias académicas en torno a las carteras y catálogos de servicios sociales
a nivel estatal son extremadamente escasas, motivo por el cual la discusión puede resultar limitada.
Los resultados evidencian que el desarrollo normativo de las leyes de servicios sociales autonómicas
a través de las carteras o catálogos no ha sido homogéneo. A pesar de que todas las leyes posteriores
a 2006 recogen explícitamente y condicionan la exigibilidad de las prestaciones a la aprobación
reglamentaria de un instrumento que especifique el contenido de las prestaciones de servicios
sociales (OCDE, 2022), hay aún varias CCAA que no los han aprobado. En el extremo más positivo, hay
otras CCAA que ya han actualizado sus respectivas carteras hasta en dos y tres ocasiones.
Lo cierto es que no se ha logrado identificar una definición clara ni unificada de estos dos
instrumentos, motivo por el que hay gran diversidad de planteamientos entre las CCAA y por el que,
en muchos casos, incluso se utilizan de manera indistinta, lo que dificulta no solo la ordenación de las
prestaciones, sino también la clarificación respecto a la información indispensable a ofrecer a la
ciudadanía sobre cada una de ellas y, en definitiva, sobre su garantía y exigibilidad.
Entre las CCAA que tienen aprobada una cartera, catálogo o ambos, la pluralidad existente entre las
estructuras y organización interna de los documentos es significativa. En algunos casos, la estructura
se da por prestaciones, por áreas, por grupos de población o por necesidades; mientras que en otros
se da por niveles competenciales de las distintas administraciones públicas o por niveles de atención.
Al analizar los siguientes niveles clasificatorios, las diferencias continúan patentes en términos de la
precisión de la información sobre cada prestación que queda recogida y la falta de unicidad definitoria
(Larrion et al., 2018).
Lo más significativo a este respecto tiene que ver con la garantía o no de las prestaciones, es decir,
con que se configuren por parte de las autonomías como respuestas a los derechos subjetivos de la
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ciudadanía y que, por tanto, queden así registradas en las carteras o catálogos. Algunas CCAA ni
siquiera mencionan la garantía o no de sus prestaciones, mientras que otras hacen mención
únicamente a si requieren copago o no, sin especificar tampoco si se consideran garantizadas. El resto,
aunque sí lo explicitan, utilizan una nomenclatura diversa.
Como defiende Vilà (2012), la existencia de derechos subjetivos y su aplicación en los servicios sociales
exige una mayor precisión en la determinación de los servicios y prestaciones, en la regulación de los
requisitos de acceso y en la determinación de cada prestación y servicio, elemento que parece no
estar aún superado en la mayoría de las carteras y catálogos existentes.
CONCLUSIONES
Este estudio constituye una novedosa aportación a la bibliografía científica al ser uno de los pocos
trabajos publicados hasta la actualidad dedicado de manera exclusiva a analizar comparativamente
las carteras autonómicas de servicios sociales. Su carácter innovador radica en la sistematización
comparativa de los marcos legales y su evolución, las conceptualizaciones y las estructuras internas
de estos instrumentos, lo cual proporciona una base sólida para futuras investigaciones orientadas a
analizar la garantía de los derechos subjetivos de la ciudadanía en el marco de los servicios sociales.
Las carteras y catálogos son instrumentos que deberían servir para definir cuál es en la práctica el
objeto de intervención de los servicios sociales, pero también para asegurar las prestaciones y
servicios necesarios y adaptados a las necesidades sociales reales de la ciudadanía. Es decir, son la vía
para reconocer y garantizar el derecho subjetivo de la población a acceder al SPSS.
No obstante, el balance que puede hacerse más de 20 años después es que ni las leyes de servicios
sociales ni las carteras están garantizando de manera homogénea esos derechos, sino que estos se
derivan de la regulación normativa específica como las leyes de dependencia o las de renta
garantizada, entre otras.
En este sentido, se ha constatado la disparidad de trayectorias autonómicas, a pesar de que en todas
las leyes de servicios sociales se regula la aprobación de estos instrumentos. Se ha constatado la
disparidad de funciones ente las carteras y catálogos autonómicos, debido, entre otras cosas, a la
inexistencia de un soporte unificado a nivel estatal que contenga cuáles son los derechos subjetivos
que la ciudadanía debería tener asegurados en cualquier territorio. Esto se ejemplifica en los distintos
modos de regulación y de garantías asociadas a cada una de las prestaciones recogidas. Además, en
sus respectivos contenidos, se mantiene una polisemia de términos a la hora de identificar las
prestaciones, servicios, ámbitos de intervención, dispositivos y establecimientos, que continúa
sosteniendo un modelo clasificatorio mayoritariamente por colectivos de población en detrimento de
una organización amparada en las necesidades sociales objeto del SPSS.
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En definitiva, las carteras y catálogos pretenden clarificar las prestaciones, pero no siempre son lo
suficientemente concretas, por lo que parecería conveniente establecer unos mínimos comunes en
cuanto a contenido y denominación. Su esencia es afianzar la garantía de derechos exigibles al SPSS;
pero más que las propias carteras o catálogos, ha sido la legislación sectorial específica la que
realmente ha logrado este cometido. Además, suponen un compromiso político respecto a lo que se
quiere ofrecer a la ciudadanía, pero no parece que se estén utilizando como herramienta sobre la que
reclamar derechos. Por tanto, para avanzar en esa lógica de derechos, el planteamiento de su
contenido debería darse de manera clara en términos de qué es exactamente lo que recibe la
población y hacer un potente trabajo de difusión para que la ciudadanía lo conozca. Es así como se
podrá avanzar en el adecuado desarrollo del SPSS para consolidarlo como uno de los pilares básicos
del Estado de Bienestar.
CONSIDERACIONES ÉTICAS
No aplicable
DISPONIBILIDAD DE DATOS Y MATERIALES
Los materiales utilizados para esta investigación estarán disponibles previa solicitud razonable a la
autora de correspondencia.
DECLARACIÓN DE IA GENERATIVA Y TECNOLOGÍAS ASISTIDAS POR IA EN EL PROCESO DE ESCRITURA
Las autoras declaran que no se ha utilizado IA generativa y tecnologías asistidas por IA en el proceso
de escritura.
CONFLICTO DE INTERESES
Las autoras declaran no tener ningún conflicto de intereses que pudiera influir en los resultados o en
la interpretación de este manuscrito.
FINANCIACIÓN
Este trabajo se ha realizado dentro del marco del Proyecto INVESSOC “La respuesta de los servicios
sociales a los nuevos riesgos desde el paradigma de la inversión social” (PID2020-116345RB-I00)
financiado por la Agencia Estatal de Investigación, del Ministerio de Ciencia e Innovación.
CONTRIBUCIONES DE LAS AUTORAS
La contribución de cada una de las autoras, siguiendo el modelo CRediT, ha sido la siguiente:
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Joana María Mestre: conceptualización, curación de datos, análisis formal, investigación, metodología,
recursos, supervisión, validación, redacción del borrador original, revisión y edición.
Sandra Siria: conceptualización, curación de datos, análisis formal, investigación, metodología,
supervisión, validación, redacción del borrador original, revisión y edición.
Fernanda Caro: conceptualización, curación de datos, investigación, metodología, recursos,
validación, redacción del borrador original, revisión y edición.
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